【守護森林】反省百年林業─以馬告為起點的山林政策改造

文☉李根政(2002.12未發表文章)

1998年的搶救棲蘭檜木林的運動,在阻止了退輔會停止枯立倒木整理後,保育團體於1999年繼續主張以更有力的國家體制─國家公園來保護檜木林,這項主張,是對目前山林政策的總檢討下,所提出的解決方案。其背景如下:

一、從日治時期到國民政府時代,台灣的山林管理,始終停留於唯用主義,百年來幾乎伐盡最珍貴的檜木林,根據民間估計,殘存的天然林不到23%。目前政府雖陸續劃設了自然保留區、野生動物重要棲息地、野生動物保護區、國有林自然保護區、國家公園。然而,主管全國林政的農委會,無視於現今的種種天災地變,乃源自錯誤的山林政策,始終以林業經濟的角度,不斷主張「森林一定要經營」,充滿著唯用主義,而其代表作則為2000年提出之「棲蘭山國家森林生態系永續經營示範區」。儘管十幾年來面對保育團體的挑戰,再加上政黨的輪替,仍無改於其專斷的本質,迄今政策未有任何動搖。

二、在林地的管理體系更是紊亂,有主管最大面積國有林地的林務局,為照顧榮民成立的退輔會、以及試驗研究單位之林試所、各大學實驗林及縣市的公有林等…,使得國家的林地管理呈現多頭馬車,甚至有互相鬥爭的現象。

三、1980年代開始推動之國家公園政策,係以由上而下的威權運作,長期以來淪為少數知識精英的地盤,甚至足以代表台灣自然文化的原住民也被排除在外。然而,相對於農委會所轄之林業體系,隸屬內政部管轄的國家公園,卻是目前全台唯一具有保育取向的制度,而且具有保存自然和文化發展之功能,歷來之爭議,多數為官僚體系人謀不臧所致。

四、自日治時代以來,國家體制為控制、取用原始森林的經濟利益,刻意地將原住民排除在山林之外。至今,即使以伐木為主山林政策已然轉向,但國家的山林體制,仍充滿對原住民不友善的制度,將原住民與山林切割,破壞了文化的發展,損及傳統生活的權益。也就是說,台灣山林和原住民同為延續百年的伐木政策下的犧牲品,極需謀求修補之道。

五、結束了全面皆伐的林業時代,尾隨著各種開路工程而至的是「農業上山」,平地漢人的上山濫墾,跡近無政府狀態,而政府迄今無能控管。

在此同時,由於百年的殖民政權所帶來的文明型態,資本主義所引入的市場機制,使得傳統原住民的社會、經濟、文化已然崩解,價值觀也日益漢化、消費化,而普遍的貧窮困境更是無法擺脫。迫於生計,原住民土地利用的型態,已和過去的傳統完全不同,茶園、蔬菜、果樹等山地農地,已為社區的主要經濟產業,然而也為原住民的健康、山坡地的安全埋下重重危機,而眼前最大的挑戰來自WTO的衝擊。這些凸顯了山地產業和生態安全如何取得平衡的嚴肅課題。

六、另外,國家為達成保護自然資源、水源與國土保安之目的,制定了相關法令,如水土保持法、國家公園法、自來水法、飲用水管理條例、森林法、野生動物保育法、文化資產保存法等,為原住民之地利用、資源使用型態設下重重的限制。長久以來,原住民抱怨不斷,凸顯了山下的受益者和山上的受損者之間,存在著不平等的權利義務,這些極需各種法令配套解決。

七、台灣非法盗伐珍貴林木始終不斷,同時原住民社會基於法令的限制,傳統的採集、狩獵也被迫地下化,而狩獵的產業化則普遍為保育人士所憂心。這些凸顯了現有林務體系的控管,已無法有效保護山林;相關經營管理體系、法令的設計顯然需要在地的參與,才能真正落實保育的工作。

八、原住民的山林智慧,為台灣土地真正的珍貴遺產,主體性原文化更是未來自然資源管理的重要參考依據。然而,這些正快速流失,極待重建。

基於以上之背景認知,我們主張:

一、退輔會、林試所應裁撒;各大學實驗林應交回國家,讓台灣林地的管理一元化。

二、讓保育歸保育,林業歸林業,國家林地必需先完成分類,依立地條件,生態敏感度等,劃分為保育地與生產地。(保育地由部會重組會的自然資源保育署主管)再一併檢討現今的水源保護法、森林法,重新劃分山地包括原住民土地的利用型態與強度。

因此,原住民保留地上的林地,如劃為林木生產區,國家必需規劃保價收購等措施,如屬不能砍伐之保育林地,應研擬回饋補償措施;目前,以國土保安為口號,但卻以經濟造林為導向的全民造林運動必需停止,重新在林地分類的架構下思考。

三、原住民目前的土地利用和生活型態,和國家為保護水源、山坡地安全、生態保護所制定的法令,有著明顯衝突,其所受的限制是承擔了下游的飲生、公共安全等維生體系以及生態保育之責任。

因此,其損失應由下游的受惠者來彌補;而目前原住民各種「地下經濟(狩獵、採集等)的現況,應在原住民權益的保障和國土保安、生態保育的基礎上,研擬修改法令、施行可行之補貼政策。包括 2000年守護森林大遊行所提出之訴求:籲請政府著手規劃原住民「山林守護基金」,以水費、維生系統成本稅等具體政策,回饋原住民等。

四、我們認同必須恢復原住民在傳統生活領域的權利,包括自治之主張,但其生活與產業,必需奠基於生態的可持續性,及保障上、下游相關區域的生態體系的長存(水源、土地安全…),國家有責任協助原住民社區發展以與自然和諧共存的產業型態,提昇原住民之經濟。

五、我們認為建立兼顧保育和原住民存續的山林管理制度,才能真正保障山林之長存。因此,台灣的山林保護必需立即引入民主的參與機制,讓原住民參與經營管理,導向以原住民為主體的經營管理體系,然而,這些必需配合原住民內部的共識和自覺力量,才有可能實現。

上述主張之落實是一龐大的改革工程,民間歷經四年的森林運動,其成果是阻止了退輔會砍伐檜木林,訴求成立國家公園是將檜木林從林業經濟的體系,轉向真正具備保育功能的國家公園體制,同時,發展國家公園與原住民的共管機制,建立兼顧保育和環境正義的山林管理制度,確保山林長存,原文化之發展。我們認為這是山林政策改革的一項契機。

政府真正的改革尚未啟動!

然而,迄今這樣的運動成果,仍建立於薄弱的基礎之上。

舉例來說,自民進黨執以來,民間發起多項運動和訴求,如「一人一信救森林保家園」運動,提出山林政策總體檢的六大訴求,獲致十二萬民意擁入總統府;抗議全面禁伐天然林行政院命令的鬆綁;質疑新政府之假「生態工法」行災區綁椿;植樹節「土地公比人會種樹」的街頭行動,質疑政府之植樹作秀及造林政策;揭發全民造林運動─砍樹毀林、燒山、再種小苗的三部曲等。但是,政府除禁伐令鬆綁在壓力下收回成命外,其他根本毫無回應。這說明了不管新舊政府,都欠缺真正社會改革、新價值建構的理想堅持。

棲蘭林區得以從林業體系轉向保育體系的國家公園,是民間的訴求,更是陳水扁總統的政治承諾,然而推動以來,內政部同時得面對退輔會、農委會之反對聲浪、舊有國家公園體制內的惰性與反彈,過程中不斷浮現政府內部的矛盾,而主政者卻始終未有明確決策,凸顯了行政院在協調部會歧見的無能,以及對於新國家公園推動的搖擺態度。

截至目前為止,民間對於官方的肯定有三:其一,游院長上台後,排除了退輔會的糾纏、林業界的反撲勢力,劃設了53000公頃國家公園的範圍。其二、堅定的要朝「共管」的方向規劃新國家公園;其三、過去二年來營建署國家公園組內部分工作人員的努力與改革理念。

然而,必需指出,過去二年,行政院對於新國家公園政策的搖擺態度,未投入充足的人力、資源來推動新國家公園所需的各種工作,包括對於部落的告知、溝通、對話工作等…,以致在範圍公告後,部落人民仍對新國家公園缺乏基本認知,留下許多操弄空間;而未來這一年,國家公園計劃書的擬定過程,更需要持續的與部落對話、落實各種制度,如果最終仍無法獲致當地民意的多數支持,代表政府的無能及欠缺誠意推動。

同時,就這次的爭議看來,姑且不論反對國家公園者背後的動機及操作手法是否真正有利於原住民,政府本應對於部分原住民所提異議,自治的訴求,以高度的善意和誠意來面對,然而,迄今未有任何回應。徒讓焦點轉移為反對者對支持國家公園之抹黑與質疑。

結語:
2000年,保育團體和原住民首次攜手,發起守護森林大遊行時,我們即訴求「著手規劃原住民權益之世紀改革,由水費、維生系統成本稅去籌謀原住民領域的具體迴饋政策,發揚傳統原文化的保育內涵,包括成立自治區的新規劃。」因此,我們當然支持原住民追求自治。

然而,台灣已是一個多民族的國家,加上高山之島、土地狹小、資源有限的特質,上、下游的人民,不同的族群之間已為不可分割的生命共同體。所以原住民族的問題,不會僅是原住民族的問題,是土地上人民共同的課題。現階段,原住民訴求自治不可避免將觸及台灣的國家主權結構調整;生活領域的產業開發如何與國土保安、生態保護的和諧並存;以及各族群在多重的歷史情結、生活領域重疊的情形下,如何共存共榮的嚴肅課題。我們認為,此一高層次的願景,絕非以「口號」訴求可以達致。

台灣的山林和原住民同是百年來殖民政權和山林改革的犧牲者,如何彌補傷痕,迎向族群和諧、維持山林的繁茂,是政府和社會共同的責任,更考驗著這個世代的集體智慧,因此,我們歡迎任何人能提出更進步、有效之主張,但卻無法認同反國家公園人士刻意操弄族群仇恨來凸顯其正當性;掌控主流媒體,扭曲事實,把致力於推動山林政策改革的保育人士和原住民,打壓成利益份子或出賣原住民的罪人。更不願意到帶著改革理想的馬告國家公園成為反馬告人士操作原住民百年的苦難的祭品,埋葬在台灣社會的矛盾之中。

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