民間催生馬告檜木國家公園歷程之探討(第六章 綜合探討與結論)

一、本運動的成果、價值與意義
台灣民間發起的森林運動,首波促成了林務局在19897月,由事業機構及事業預算改制為公務機構及公務預算,正式宣佈禁伐全台天然檜木林,至此台灣林業正式結束長達76年之久的伐木養人政策;第二波森林運動則責成當局於19918月宣布全面禁伐天然林,而1998年展開的第三波森林運動,在第一階段為阻止退輔會整理枯立倒木之後,欲尋求國家體制的終極保障卻極可能胎死腹中。

就民間運動的角度而言,第三波運動指標性的行動者大致有四位,生態學者陳玉峰以長期的台灣生態研究為基礎,持續論著與林業界進行學理的抗衡,並在民進黨執政之初帶頭進行各種拜會行動,後期則推動行政院長與四鄉長的簽約,為主要的理念提出者、教育者;李根政為群眾動員及組織戰的主要運動者,發動了在199911月在農委會的抗議行動、200012月的守護森林大遊行,以及對應反馬告人士的網路、媒體戰等;催生聯盟理事長田秋堇女士則為與體制對話之主要人物,透過其政治影響力進行各種遊說之工作;泰雅爾族民族議會的阿棟.優帕斯牧師,則代表致力於民族發展與保育的原住民力量,共同推動著馬告檜木國家公園。而在這些主要人物周圍、背後,更有一群參與、支持的人士,包括了宜蘭在地的保育人士,與檜木林最貼近的鎮西堡、司馬庫斯居民,甚至跨區域的高雄、台中的運動者,少部分的學者,乃至全台各地的參與者,在這期間也投入相當的時間和精力,並作出重要貢獻。對於這場前後四年的民間運動,該以何種角度審視這階段的成果、運動價值與意義,筆者試論如下:

1.持續阻止林業界的反撲

2002年,在馬告預算攻防最激烈之時,筆者曾為文指出,保育團體基於對台灣山林土地現況的了解、政策的反省,長年訴求的是「山林政策總檢討」,馬告國家公園正是基於這項認知背景所提出,不論自治也好、國家公園也罷,只要能真正建立一套山林保護和原住民雙贏的制度,我們認為就是好制度。反對者儘可對內打擊異己,對外抹黑保育人士,但是,別忘了政府內部的退輔會、林業界、現有國家公園體制是超穩定的既得利益者,虎視眈眈的等著馬告國家公園的失敗。

如今,馬告預算被凍結二年後,確如筆者所言,只是回到原點,憑著原住民的反國家公園,退輔會不費一兵一卒仍保有在棲蘭山48,766公頃林地的管理權,檜木林的保育仍存在風險,對原住民而言,則是維持現狀,仍沒有機會參與共同經營管理。就結果來看,這項運動確實回到1999年阻止退輔會整理枯立倒木後的原點,然而,就整個運動來看,雖然本階段未能成功推動國家公園的成立,但仍持續阻擋了林業界的反撲,導致「棲蘭山國家森林生態系永續經營示範區」在國家公園的推動下無疾而終。

2.台灣森林文化的啟蒙運動

主流媒體中國時報、反馬告人士曾批判運動者是一群想當官的人要分名器和利益,以及生態保育根本是偽善等。然而,推動馬告的運動者,真是如此嗎?陳玉峰曾說:「那些參加運動的人怎麼上來的,怎麼來的,南部人最多,這些人我一場一場我開車跑了幾萬公里,一場一場演講去把人拜託出來,我為了什麼?不是為了一個國家公園而已,而是這一片山林,台灣真正文化的根系。」如果以歷史的長河而論,五年之間搶救檜木林催生馬告國家公園運動除了阻止了退輔會繼續以枯立倒木整理名義破壞這片全球僅存的扁柏林外,其最終極的價值也許在於這是一場台灣森林文化的啟蒙運動,一場立基於本土生態系認知下,主張「土地公比人會種樹」的民間觀點,對抗著標榜木材利用價值、主張「森林一定要經營」的林業界。

對於多數的台灣人而言,若不是陳玉峰等人將這場運動注入台灣森林的生態和歷史內涵,有多少人清楚檜木分為紅檜與扁柏二種,何從知悉檜木乃珍稀之冰河時期孑遺,又何以有機會思辯林業體系長年向執政者、人民灌輸的一系列伐木有理、森林一定要經營的偽學理、假知識。保育團體跨越5年的森林運動,到底所為何來?如同陳玉峰所說,的確不只是為了一個國家公園而已。

雖然,最終馬告案因政治意識型態之藍、綠對決,而使馬告案陷入膠著狀態,但吾人認為搶救棲蘭檜木林乃至催生國家公園運動,最大的成果為阻止了退輔會之枯立倒木作業;公眾之森林文化啟蒙;藉此揭開了50年林業的黑洞。至於實際的影響恐怕無法量化,但從連續三次的遊行動員中,那一張張熱切的臉孔,可以知道他們為什麼來!這並非反迫害衍生的運動,而是因理念認同所匯聚的民間力量,相信將為台灣的民間社會奠下穩定的基礎。

3.原住民運動與自然保育結合的首波運動

不論是馬告檜木國家公園諮詢委員會或是2000年的守護台灣森林大遊行,這是台灣第一次保育團體和原住民運動者結合的運動,面對退輔會的長年砍伐,保育團體挺身抗爭;看到自然資源快速流失,有識的泰雅族人表達深沉憂慮,這群泰雅爾族的權益運動者,長期以來就是原住民運動的主要份子,由於本身具有的傳統價值以及對保育運動的理解,同時看到了這個改革的機會,因而投入參與,他們以寬闊的胸襟參與了這項運動,「我們現在的心態是要作主人的心態,但並不是自私的只為了我們的族群,而是為了全台灣。」共存、共榮、共享是兩個運動交織的核心價值,彼此因保育理念與保護策略的共識而結合,期望透過這一座原住民與國家共管的國家公園,將建立起自然保育和原住民文化傳承的新制度,泰雅人並且視為推動自治過程中的階梯。

雖然,馬告國家公園還在未定之天,然而,本運動所帶來的原住民與國家「共管」的議題,有條件開放狩獵等,已為山林政策埋下伏筆,馬告催生過程所碰觸的原住民議題,也是所有山林政策興革過程中都會面對的課題,例如林務局擬劃設「野生動物狩獵專區」,所進行的「丹大地區野生動物狩獵規範草案研擬及試辦計畫(20052008年)」,正引發動保界之批判與反對。

尤其,2005年初立法院已通過原住民基本法,其中第22條中就規定:「政府於原住民族地區劃設國家公園、國家級風景特定區、林業區、生態保育區、遊樂區及其他資源治理機關時,應徵得當地原住民族同意,並與原住民族建立共同管理機制;其辦法,由中央目的事業主管機關會同中央原住民族主管機關定之。」這表示馬告國家公園所推動的共管機制,已成為朝野共識,並進一步法制化。不過台灣的山林和原住民同是百年來殖民政權和山林改革的犧牲者,如何彌補傷痕,迎向族群和諧,維持山林的繁茂,是政府和社會共同的責任,更考驗著這個世代的集體智慧。

二、關於運動的反省與批判
1.馬告國家公園政黨、意識型態惡鬥的犧牲品

1998開始的搶救棲蘭檜木林催生馬告國家公園運動,為台灣最大規模的保護森林運動,在四年之間正好碰上台灣有史以來第一次政黨輪替,歷經3任行政院長,2屆立委,巧合的是阻止退輔會繼續整理枯立倒木和催生國家公園運動的決戰點都是立法院的預算審議。

2000年政黨輪替後,朝野的鬥爭不曾稍歇,本案在立法院審議的情勢和過程筆者歸納為四點,其一,反馬告國家公園的陣營中的立委高金素梅,除具有高知名度外,其無黨籍的身分,在立法院藍、綠兩大陣營皆未過半的情勢下,具有朝野爭相拉攏的關鍵力量;其二,1999年底的大遊行,國民黨總統候選人連戰也曾表態支持國家公園,但在政黨輪替後,2002年國家公園反倒成其進行杯葛、反對的目標;其三,2003年初馬告國家公園預算在立法院表決前夕,原本誓死反對國家公園,並發起保護家園聖戰的立委高金素梅,轉而和執政黨協商達成「保留300萬,半年內重新劃定範圍並公告」的結論,反馬告的主要地方人士也同時呼應,但是,國民黨、親民黨、無黨籍並不認帳,最後預算案還是以藍、綠對決之姿,讓本案胎死腹中;其四、國民黨、親民黨與無黨藉的立委中,投票凍結預算者,包括曾在1999年支持國家公園成立的23位立委。綜上所述,筆者發現議題本身的是非曲直並不重要,當碰上政黨鬥爭時,政黨、政治人物可以前後矛盾,昨是今非,完全不必對人民負責。

另外,在地方層級,馬告檜木國家公園諮詢委員會中,由於原住民的推動者多數為基督教長老教會系統,其與民進黨較為接近的色彩,一開始就面臨國民黨所掌控的原住民鄉行政系統,以及和退輔會相互唱和的原住民立委的抵制,不斷質疑其代表性,2000年,第一波反馬告陣營批判規劃單位放著合法存在及產生的行政體系及民意代表,動員缺乏正當性及合法性的政策外圍組織(長老教會、民族議會),是莫名其妙的民意匯集及政策評估的拙劣操作;2002年,第二波反馬告陣營則是以原住民的歷史悲情為資本,炒作反對的正當性,進行抹黑、扭曲事實,把致力於推動山林政策改革的保育人士和原住民,打壓成利益份子或出賣原住民的罪人,更莫名其妙的是,隱藏在背後的統、獨立場,也成為這波運動因子之一。

總之,此一階段的反馬告運動向來就不是理性之爭,它交錯著政黨、意識型態、特定團體、立委的政治操作及目的,但可悲的是台灣普遍不了解事實,加上主流媒體內部人士的運作,更使得價值混淆、是非、黑白錯亂!馬告國家公園正是在這種政黨惡鬥、不同意識型態下的犧牲品。

2.民進黨的妥協性格,是否有利於山林保育,值得再觀察

2000年第一次的政黨輪替時,民間團體的確對執政的民進黨抱以高度的期待,然而這批新的執政者到底在這波運動中扮演什麼樣的角色呢?從陳水扁總統的新中間路線、三贏政策演化而出的妥協方案,貫穿著唐飛乃至張俊雄兩任行政院長的施政風格,妥協、不問是非為其特色,直至游錫堃上台之後才有所改觀,但最好的推動時機已過。

對於民進黨執政後推動的困境,主推本案的林盛豐政務委員曾辯解:「理念上是都沒有問題,可是大家在實務操作上慢慢一直妥協,所以它理論上本來就會走樣,我跟大家講在實作上有幾個問題,第一,遭遇到實作技術的問題;第二,原來的體制是跟著舊政府建立起來,我們要在短時間…3450個人上來執政,你以為世界就變了嗎?」;「政治情勢不穩定,即使像我們這種自認有理想的政務官,今天的承諾,仍然很可能明天就要改寫了,我們不是故意要騙,但時代總還是不停的往前走,當價值建立在事務官身上時,事情將更容易實踐,我們政務官只是在前線衝刺而已。」

也許林盛豐所說的確有部分真實,短暫的執政要革新國民黨50年的沈疴是有其難度,政府機關之低效率與無能或相互抵制,都可能使所有的美意大打折扣,事務官的品質確實是施政長久的關鍵之一,本案就充分說明了國家機器的確有其侷限,法令制度僅是規範公務人員能做什麼、不能做什麼,而在新政策下之開創性的作為則完全取決於其人事,有適當的人才,成事機會就高;反之,若遇不上適當的人才,任何的改革,都可能夭折或質變。但是追本溯源,若一開始無政務官的決策,冀忘官僚體系的自我反省推動改革,豈不更是緣木求魚?

另一方面,民進黨最大的問題就是不了解台灣山林,更不清楚民間長年訴求的理念和價值,在此情形下,筆者甚至懷疑民間的山林運動,到底是碰上表面支持的執政者(民進黨),或是保守僵硬的執政者(如國民黨),何者能激起更多的社會效應或改革動能?

3.山林政策改革的機會狹窄而困難

200412月,就在我寫成論文的同時,台灣經建掛帥的各式開發案正如火如荼的進行,政府推動蘇花高速公路等第三波高速公路、四大人工湖計畫等,美其名為新十大建設,而為供應各種工業區用水的湖山水庫、高屏大湖在環保團體的抗爭中,仍持續推進;台塑則不管京都議定書即將生效之國際趨勢,逆勢決定在雲林離島工業區與建1,000萬噸的大煉鋼廠,而經濟部工業局竟然說免環評,這說明了民進黨執政仍是持續經建掛帥,有些部分更變本加厲。若非民間強大的壓力,或重大的災變(如72水災),加上執政者的理念等總成的因子,很難讓政府改變施政作為,以這波山林政策改革的機會而言,成立國家公園以及共管機制的籌碼來自「保育團體推動國家公園的社會壓力,加上陳水扁總統的承諾」,主要是由民間努力而來,而非主政者的賜予,即使握有執政者的政治承諾,也不等於「政府敞開改革大門」,仍需一波波的衝撞,才有機會在政策上真正體現民間運動的訴求。

馬告國家公園是民間依現實體制,所提出的山林和原住民雙贏策略,然而,隨著催生國家公園運動的能量為反馬告力量所抵消,此一改革機會是否能重來,尚待觀察,再者,反馬告陣營所謂將退輔會、林務局管轄的馬告山區交與族人「自治」的訴求,在凍結了馬告預算後,社會可還看得到積極推動的作為?改革的機會是如此的狹窄而困難,部分泰雅人看到了這個機會,選擇一同參與,但另一批人卻拼命的把這個機會毀去。

4.民間參與政府運作的反省

回顧整個搶救棲蘭檜木林的歷史,我們發現在民間實力堅強的19981999年,透過強而有力的對抗,迫使國民黨政府得以停止了枯立倒木的整理;相反的,民進黨執政後,民間參與體制內運作,卻反而失敗了,這其中當然有許多的因子左右。就台灣的山林改革運動脈絡來看,民間長期都是從事體制外的抗爭,馬告一案也是民間一點一滴推動而來,向來不是什麼既定政策,馬告檜木國家公園諮詢委員會的參與經驗,可說是台灣首次政黨輪替後,特殊情勢的產物。

從民進黨政府執政(20015月),至200110月最後一次的諮詢委員會期間,民間團體整個力量幾乎耗在這個委員會中,雖然提供了幾項重要的建議,然而,由於政府不肯投入資源進行調查、研究,調查人力進行更多的對話,讓民間夾在政府內鬥的困境中,進退失據。

總結馬告一案的經驗,筆者提出幾項觀點:

(1)民間參與政府各種委員會的運作,雖然是累積相當運動能量後,迫使政府釋出部分決策權的結果,或是政府體現民主參與的一種形式,但是,在這種多元參與,尊重各方意見的表象下,卻可能讓政府的責任被稀釋,變成對民間的一種拖延策略。
(2)馬告諮詢委員會運作期間,由於政府未投入資源進行研究、整合與對話,當民間也擔任一部分執行者角色(義務)時,不僅形同壓榨民間勞力、智力,也使得角色模糊。綜上二點,筆者認為,即便政府的政策是緣自民間之建言,但民間仍宜站在監督角色,才能發揮較大影響力,參與的過程中,民間人士更需有充分的自覺,敏銳的反應,以避免在集體運作下,淪為政策背書的工具。

(3)民間參與的背後,如果沒有適當的壓力、持續的監督做為後盾,不容易要求政府履行建言。

(4)少數與會的意見領袖,如果背後沒有專業團隊的支撐,在頻繁的參與、開會過程中,其建言也可能漸次淪為空洞化?同時,參與必需付出相當的能量(金錢、時間等),以目前台灣環運團體的規模,這是否為有效的運動途徑,值得隨時依據情勢進行評估。

5.誰來關心山林

以目前台灣的環保團體屬性來看,其實有許多是面目模糊的,從和政府合作推廣政令、環境保護、生態保育理念的「環保團體」;強調綠色休閒,消費自然型的「環保團體」;到監督政府、企業,有立場的「環保團體」,這些特質常交叉混成一個團體的特質,前二者往往被質疑是在消費自然、破壞自然或是幫助政府粉飾太平?甚至變成一種俱樂部的性質,連社會公益的部門都談不上。而後者的自我定位和實際作為往往也有著模糊的界限,這類團體往往較沒有組織、面對議題只能點狀碰觸,很難長期耕耘。

以本案初期曾出現軟性訴求還是強烈的抗爭的歧異路線,其實也牽涉到運動團體對運動本身價值認同的問題?

台灣的環保風氣,目前以都會型、休閒式的蔚為主流,反公害運動則只剩零星開展,而反棲地破壞的開發案,則結合著棲地保護、文化保存、族群生存等命題進行著跨領域的合作抗爭,但這些都有一個共同點,就是關注平地的環境問題。「山林」向為環境運動失落的一角,從早期的賴春標,到陳玉峰從台灣生態研究產生的持久關懷,一向都是極少數,李根政、田秋堇等人則是受陳玉峰啟蒙影響下而投入。
未來,山林運動的課題應在於如何喚起更多的關注,深化為台灣人的理念內涵,累積新一波的運動能量,同時保育團體和原住民在本案中,發展出的合作模式和經驗,是否能延續或轉化為一股真正在地的保育力量等,則有待經營。

6.原住民權益運動的觀察

雖然,原住民權益運動非本文所能探討,但筆者以本案的現象觀察試提數項課題以供參考。

(1)-從本案可看出現今原住民社會黨派傾軌、教派分岐、官方、傳統部落、現代組織各據山頭,因而誰都能代表原住民,但又都不具有完全的代表性,這個課題不解決,不管是自治或是共管,都可能是一大障礙,民族議會的形式,是否為建立草根民主,避免頭人政治操弄的可行方向?又,如何在外來各種性質團體介入下,維持自身的主體性。因而,就原住民主體觀點,除了法令制度的配套外,更重要的可能在於如何尋求族群內部的共識。

(2)-馬告國家公園周邊的各部落,甚至部落內部,因資源條件、產業型態、理念不同等,導致發展願景明顯歧異,在此情形下如何擬定發展共識?一致對外?

(3)-原住民族的政治人物是否該跳脫悲情訴求,沈靜下來在各族群內部從事民族智慧的啟蒙,建立族群共同體,尋找族群自治的新機制與模式。尤其在台灣位居上游的原住民與下游的平地住民有著唇齒相依的關係,自治的訴求如何與社會對話?

(4)-原住民在資本主義洪流侵蝕之下,對自然資源的利用模式,明顯已不符自然人狀態下對環境的低度衝擊,因而,原住民社群能否產生自發性的保育力量,將是未來山林保育的關鍵角色。

(5)-回溯第二波反馬告人士不符事實的論述,前後矛盾的訴求,筆者對其背後的目的是否真是為反馬告國家公園,持高度保留,而其操作手法,對原住民社會的利弊,更有待社會長時間的檢驗。

(6)-不可忽略的是,原住民社會長期處於社會弱勢,才是政治人物、有心份子得以操弄各種問題的溫床,政府應深入了解原住民社會,在經濟、文化所需要的扶助,真正投入資源進行對話、改善,尤其在原住民人權、生存權與山林保育之間,更需拿捏分寸,做良好的規劃,否則,即使有立意甚佳的良善政策,都可能在現今各種紛亂的政治、意識型態夾擊中窒礙難行。

三、代結語山林政策總檢討
歷來森林運動首要保護的對象是台灣經過百年砍伐後僅存的天然林,在政策上扭轉伐木營林的政策,制度上的訴求則是林地管理一元化,要求退輔會退出山林,向來民間所挑戰者即由林業機關和林學界所形成的共生體。然而,十數來年,林業界面對來自民間的價值論辯、衝撞後,始終未予任何正面回應,棲蘭山國家森林生態永續經營示範區的推出,代表著「森林一定要經營」這種唯用主義仍是林業界的主流價值,更左右了台灣山林政策的走向,對照現今的國土危脆、土石橫流,真有時空錯置之感。另一方面,林業界視本案為其國土保衛戰,公然抗拒政府政策,而且動員公務人員至國會進行遊說,推銷有利於機關及其相關人士的方案,其是否符合「社會公義」應被檢驗。然而,個人並不相信整個林學界皆為支持伐木營林之人士,歷來與民間對壘的寫手不過如吳俊賢等數人,是否真能代表林學界之整體論述與價值,值得後續了解,民間高度期待林學界的自省,帶給台灣社會一番新氣象。

未來,總統大選、立委選舉、地方鄉鎮長選舉等政治變動,相信是影響著下一階段山林政策的基本盤。另一方面行政院正推動的政府組織再造可能是影響這一片檜木林的另一關鍵,在規劃中,林務系統與國家公園將統合於「環境資源部」中,退輔會第四處(含森林保育處)則將委外化,林業試驗所則將行政法人化。如此,民間長年訴求之林地管理一元化能否達成,退輔會是否將就此退出山林,交還國家與人民,為國共鬥爭導致的山林悲劇劃下句點?又,原本從事伐木經濟營林之林務人員,可能立即轉換為保育推手?亦或國家公園保育體系反而因公務人員人數之懸殊,反而淪陷於這波部會重組之中。再者,敏督利颱風後72水災之洗禮,政府推出「國土復育特別條例」,準備對中、高海拔的生產活動進行限制,刻正引發新一波反彈;原住民族基本法所宣示的原住民土地、自然資源的權利,與山林治理機關建立共管機制等,這些動向都將牽動馬告國家公園後續的發展,因而,就民間森林運動而言,本運動必須放在山林政策總檢討的層次再出發。

四、後記

當我們費盡心思描述、探討歷史之際,真正完整的歷史已隨著時光不斷往前奔逝,同時,別忘了,最該給予關注者,也許不在人事的變遷,亦或人種有限的語言文字構成的歷史紀錄,而是百萬年來始終屹立在台灣島的檜木林是否得以長存。

歷史發展有其主軸、副線,更有背後運作的多種因子及其邊際效應,往往錯綜複雜,如同生態系之環環相扣,本案也是如此,就史實的呈現而言,筆者雖然已盡力蒐集相關資料,並在歷程中勉力紀錄、為文探討,陳玉峰教授也以其「凡走過必留下痕跡」的信念留下了許多錄音帶並由助理們辛苦的打成逐字稿,然而,坦白說,本報告紀錄的仍僅是此一運動發展的主軸,囿於個人之見,定有疏漏之處,尚待各界的參與者給予指正。

馬告一案是筆者個人內心揮之不去的糾葛,本文的寫作猶如尋求救贖之途徑,由此記錄自己的迷惘、掙扎,理出那二年中一個青澀的運動者,隻身在冷冷的台北街頭、會議室或在南台的烈日下,牽掛著那台灣僅存的原始檜木林,推動馬告國家公園的混沌時光。


個人得承認反對者正是我們的一面鏡子,照見我們的不足與社會的缺陷,但真理需要的不僅是言詞的辨證,而是隨著時代巨輪不斷前進,發生在這塊土地的事實與現實,推動馬告、反馬告都有待時間的驗證,歡迎回應或批判本文之論點。

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