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【守護森林】誰是山林破壞者? 論國土復育政策

李根政/地球公民協會執行長(2010.1.15)

台灣山區的土石流災變,1990年從台東的銅門、紅葉開始,1996年的賀伯颱風後則持續重創南投、嘉義、雲林等中部山區;2008年的八八風災則猛爆性的發生在高屏山區。

土石流埋沒了部落、村莊,傷亡慘重,同時也破壞了山區道路交通,使得政府疲於救災、復建,投入的道路、橋梁、堤防、攔砂壩、邊坡水土保持工程費用越來越高,往往前一年的復建工程未完工,新的颱風大雨又將之沖毀,反覆無效投資令人興嘆!

就災民的立場,當然希望政府能夠協助其恢復道路,保護農地、房屋,使其能夠復舊生活;然而,國人不免要問:山區農業、旅遊產業每年創造的產值、經濟所得,與政府每年投注的工程費用相較是否值得?

八八災後,政府、輿論和重量級慈善團體似乎把「原住民遷村,讓山林休養生息」做為解藥。隱隱指向:「原住民是山林破壞者」,這令已在慌亂的救災,倉促的重建政策中疲於奔命的災民,遭受著雙重的壓迫,一方面是大自然加諸的生存壓力,一方面則是被迫在短時間內做出遷村、改變生活方式的決定。

我們認為這樣的說法是以偏蓋全,是見樹不見林,對面臨族群存續巨大挑戰的原住民族更是殘酷的指責。

若問:現今原住民在山地的農業活動,會不會造成山林水土的破壞,答案是肯定的。例如,種植生薑的過程必先伐木、用怪手整地,開路,種植過後,該地7-10內無法再種生薑,於是得再砍伐森林,開闢新農地;所遺之地則種上果樹、及根莖、蔬菜等短期作物。伐木、整地、單一植被、產業道路,的確都會破壞水土。

但是,若問:現今山林破碎的元凶、最大破壞者是誰,則必需從台灣百年來的山林開拓政策和制度,以及現今的土地利用做全盤的探討。其結果絕對不是原住民,而是漢人;不是部落,不是山老鼠,不是林農,而是林務局、政府…。

歷來政府和學界檢討土地利用與土石流等課題,根本忽略了台灣地體與植被形成的穩定關係,同時也刻意不檢討百年伐木和政府鼓勵山地開墾的政策,只集中在所謂「超限利用」與「濫墾」,彷彿只有人民犯錯,而且和政府無關。

如果因為原住民在山上的農業活動會破壞山林,所以叫他們離開;那麼漢人來台400年全面摧毀原始森林,從事精密農耕,把平地所有野生動植物趕盡殺絕,發展工業污染河川、土地,是否也該全面退出?

這樣的邏輯太簡單,也太恐怖。八八水災當然是天災加人禍,但災後至今,人禍到底是什麼?政府始終沒給個交代。以下筆者試簡要分析:

一、山林政策:

全台山坡地大都被劃分為「林業用地」、「農牧用地」。所謂的林業用地大都是依據過去伐木時代留下的林班事業地而劃分。依據1972-1977年所進行的第二次之森林資源航測調查。全島林地合計面積1,864,700公頃,其中非生產林地78,200公頃,生產林地 1,786,500公頃。在國有林地1,550,308公頃劃分為卅七事業區,經濟林地占59%,施業限制地(水土保持關係)占14%,保安林地占19%,施業除地占8%。

全台百萬公頃的「經濟林地」,在海拔2500公尺以下的原始森林,大都在過去百年來被全面伐除,根據官方統計共砍伐34萬4千多公頃的林地,爾後又以林相變更、林相改良的名義,全面破壞原始闊葉林,因伐木而開闢的林道,根據1981年統計,全島長達3,682公里,這些林道加上後來的橫貫公路,正是山區開墾的交通要道,影響是全面性的。

時至今日,這些經濟林地,有些重新演替為天然林,有些則繼續人工營林,執行所謂的「撫育」,如除草、削枝,維持單一林相,單層的人工植被。人工營林,基本上是視「樹」為一種收穫周期較長的作物,造林的過程中砍伐森林,開闢伐木道路,對水土保持破壞極大,重新種植的小苗,至少要經5-10年以上才能成林,其作業模式,對水土保持的損害僅次於果樹、短期作物。原住民保留地中,有許多被劃入「林地」,多年來同樣執行著「砍樹、種樹…」的循環利用方式,而維繫這種利用模式的政策,就是「獎勵造林」,而其影響規模都是以數萬公頃計,例如1996年的賀伯災後,政府推出全民造林運動,總計造林3萬8,000多公頃,其中收回農墾地再造林者僅214公頃,意味著可能毀林3萬多公頃。

再者,林地之中即使被劃入「保安林」,依照保安林經營準則還是可以進行更新、撫育的作業(即伐木再造林),經主管機關農委會林務局許可,還是可以把森林砍除推動公用事業、公共設施、公共建設、探礦或土石採取。也就是說,依現行保安林的經營方式,並不能避免水土破壞。
另外,山坡地上所編訂的「農牧用地」,在編定的過程中,並未真正調查是否適合農牧使用,許多的農牧用地形陡峭脆弱,一旦把森林伐除或從事農耕活動,極易造成水土流失,這是土地利用管制中失落的一角。(現有之保安林面積已達461,183.6公頃,佔森林面積的21%,其中96%屬國有,公、私有佔4%。)

簡而言之,要解決全台最大面積山坡地不當利用的問題,必需先檢討林業政策,以細膩的土地調查為基礎,徹底進行山區土地分類,重新劃分保育地、經濟地。保育地限制不得從事造林、撫育、林木收穫、農業等活動;經濟地則允許從事人工林的經營、農業活動、聚落。(經過重新劃分,也許現今原住民保留地中的部分林地,反而適宜農耕;農牧用地反而應劃為保育地。)
可惜的是,從2005年開始所推動國土復育條例或行動策略,都未碰觸這些課題,甚至還是允許在所有區域進行「林業保育必要之復育及疏伐作業」,而對於收回出租林地再造林,也還是停留在經濟林的思維。
△高海拔山區還是允許這樣的疏伐作業,維持運材道路,如何叫國土復育?

二、農墾與超限利用:
根據農委會1999年清查全台山坡地屬宜林地及加強保育地總面積36萬5,907公頃中,屬超限利用者,共有4萬7,000筆,面積計3萬2,000餘公頃,超限利用率達8.8%,超限利用面積以南投縣1萬1,120公頃為最多,次為嘉義縣及台中縣。而山坡地超限利用種植檳榔樹面積計有1萬1,000餘公頃,占全省超限利用面積之34.7%,主要分布於南投縣、嘉義縣及花蓮縣等地。(監察院,2000,國土保全總體檢報告:崩塌及土石流區。)而有關原住民保留地超限利用的統計,根據行政院原民會的資料,總面積為15,122公頃,其中又以南投縣比例最高。

同時,根據經建會(2004年)的資料,全台因為山地農墾而開闢的4公尺以上產業道路、農路總長度達8,550公里,相當於22條中山高!道路、農墾不僅會造成崩塌,也會加重下游的涇流量,縮短雨水從山區流出的時間。

超限利用的源頭之一在於林業政策,由於伐木後遺留大面積荒山,政府乃鼓勵人民租地造林,一開始,木材價格尚有利基,但隨著國產材不敵價廉之進口材,許多林農便轉種植茶、果樹等經濟作物。同時,隨著山區道路的開通,吸引了更多漢人上山開墾,有些甚至是侵占國有地從事農作,經濟的誘因,導致了原住民保留地的林地也開始超限利用,原住民自營或出租給漢人者兼有之。
△阿里山區的山林茶園拓墾,2003.11.17。
另一源頭則在於政府鼓勵農業上山與山林保育的矛盾政策,例如福壽山、武陵、清境、花蓮等四大農場,就是政府主導的高山蔬果政策;再如李登輝總統在面對阿里山國有林下種植山葵的問題,竟向身旁的官員做了一項指示:「去研究研究,看看是不是可以共存,上下都利用!」,高層無知加放任,民眾利之所趨、民代關說、地方政府不執法,致使濫墾、超限利用成為尾大不掉的問題。

最近幾年來,隨著國家政策轉向了觀光旅遊,交通部觀光局如散財裡子般,到處灑錢搞建設,形成另一嚴重的山林破壞。「國家風景區」全然以增加觀光人口為前提,無視國土危脆,建設各種如空中樓閣一般的景觀建設,如本次風災過程中,整個茂林國家風景區管理所全數為土石流所沖毀;阿里山觀光設施、BOT案同樣難敵土石之災;九二一地震後在草嶺推出的「災難觀光」週期又是何其短暫?再如盧山、六龜、寶來的溫泉有多少是合法經營?宗教寺廟占用國有地,違規超限利用者更是不計其數,但是,又有那個政治人物敢下達拆遷指令?

整體而言,土地不當利用之主導者為政府,在山區的漢人和原住民都有土地利用不當的問題,把所有責任推向原住民,或以此為遷村之理由,不僅是以偏蓋全,更是推卸責任,欺壓弱勢,徒增社會不公。
△寶來溫泉區受創後,政府應業者之請,積極疏濬並協尋溫泉露頭,要重振觀光。災後復建的資源分配與國土復育的標準,似乎仍是在比誰比較有權有勢?

三、公共工程:政府主導的公共工程本身就是最大破壞者。例如:今日有許多的山區漢人聚落,就是伴隨著中橫、北橫、南橫、阿里山公路等公路而建立或者擴張;水壩、發電廠,越域引水等隧道工程,破壞河川、山林生態至鉅;因應觀光而擴張的公私建物,往往處於敏感區位;農委會水保局之任務即在維持山地開發,進行各種水土保持工程,數十年來,上游搞開發,下游收拾殘局,已投入數百、上千億「永續工程」,然而,土石流為何越加嚴重?為何無人檢討?

綜上,可以發現政府是最大的山林破壞者,而且是透過制度、公權力進行有系統的破壞。然而,這些導致今日國土破碎、崩山與土石流災難的因素,必需在時間──土地開拓歷史;空間──各種開發之規模及區位下檢視,因時因地有輕重之分,無法一概而論。

國土復育的幾項思考

八八災後後,由經建會、內政部營建署主導的國土計畫法,在第23、24條中制定了國土保育地區之國土功能分區及管制原則,因而宣稱納入國土復育的內涵;立法院中則有田秋堇、黃昭順委員領銜提出了國土復育條例準備提案(皆以民進黨2005年版本略作修改)。另外,98年12月31日,經建會則提出了國土保安及復育計畫(草案),送到行政院永續會中討論。

綜上回顧,對於山林復育之策略筆者看法如下:

一、山林復育不應僅檢討「不當農墾」、「超限利用」,而應檢討山林政策、公路、水資源開發、水保、觀光等公共工程。

二、山林復育依現行法令即可操作,重點在的政策方向是否正確,是否可行,是否有政治決心。

三、山林復育所需經費,應將造林、水土保持、道路等工程費用,轉移至限制伐木補償、復育天然林,收回承租林地等,不應再擴大舉債;加徵水源保護費用應直接回饋保護區上游人民。

四、社會和政治共識。山林復育非五年、十年可竟全功,現有即使有了正確的政策,也要3、50年,甚至百年才能見其成果。一個欠缺政治與社會共識的山林復育方案,確定敵不過人民的抵制、民代的關說,演變成朝令夕改;無法處理山區住民生計問題的方案,必然導致利害相關者之消極、積極抵抗。

例如民進黨時代依據「國土復育策略方案暨行動計畫」試圖處理超限利用、收回出租林地。然而來自墾民、民代的壓力上達天聽,加上預算編列有限、人力不足等因素,致使阻力重重、執行緩慢。依據林務局資料顯示:從95年執行限期拆除、廢耕、自願返還計畫至97年3月為止,國土保育區範圍內現有的超限利用、濫墾濫建面積達10,096公頃,但僅執行約756公頃,如依此進度,預計要花30年才能執行完畢;另外,國有林出租造林地,面積約81,727公頃,則只收回了1,400公頃,準此速度要花上131年才能完成回收,凡此都說明「徒法不足以自行」。

五、山地農墾也許並非八八災變的主因,但這種大規模的山地農墾活動的確威脅自身及下游居民。從事山地農墾者,有些僅是糊口的工作,有些誠屬不公不義之暴利,要處理這項課題時,必先判別真正的弱勢者與不法的既有利益者。如今,要處理這項歷史沈疴,最好的作法是,把所有的資訊公開,釐清爭議課題,不斷舉辦公聽會、聽證會凝聚社會共識,讓政治角力全面透明化;同時積極研擬策略方案,協助山區住民轉型為與山林共存的生活型態,原住民傳統的輪耕、休耕,農林並存的生產型態,或許值得重新借鏡。

六、搭構原住民傳統生態智慧與西方生態學的橋樑,建立山林經營管理的實務共識。以原住民部落為主體,逐步賦予經營管理山林的權力,彌補林務人員快速白領化,山林管理的嚴重缺口。

八八災後,如何幫助岌岌可危的原住民族在嚴酷的大地中,如何延續族群的生命和文化?在一世紀前後陸續移墾山區的漢人聚落到底何去何從?如何避免聚落選址、道路闢建、土地利用重蹈覆轍是最迫切的課題。至於山林復育請政府先躬身自省,先檢討既有法令和政策;請社會在見樹又見林的前提下,協助山林復育。筆者並不認為本文已掌握到關於山林復育的全貌,因而所提出的看法或建言也未必周全,但以此拋磚引玉,期盼台灣社會能夠盡可能先了解山林問題,將所有關鍵的人和事鍵結起來,創造長久合作的空間與機會。



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