【我與社運】2012台灣環境運動的幾點省思

作者/李根政.地球公民基金會執行長*蔡卉荀.地球公民基金會研究員

過去一年中,地球公民基金會持續在「山林水土」、「工業污染」二大領域耕耘,我們共主辦了41場記者會及行動;協辦10場記者會;發布12次聲明,刊出17則媒體投書;舉辦49場次的社區說明會、論壇等,還有133場次的對外演講。相當於平均每週一場記者會,每三天就有一次守護環境的行動;每三天就有一場演講。另外,我們也致力於運用國會的槓桿,促成對政策或法案的改變,今年度我們共提出了4項法律案、4項預算案。我們試圖建立起從草根到政策改變的行動路線,結果是幾乎天天處於救火的情況。2012台灣的環境運動可以說是遍地烽火,個人無法對個案進行全面性的關照,僅能以地球公民基金會的運動經驗,提出幾點觀察和省思。


政經決策下,個案運動的困境

2012年12月12日全國產業發展會議在爭議聲中落幕,產發會本是財團的一言堂,但幾位環保團體的成員,還是堅持進場表達意見,立錡科技公司的董事長邰中和一句「再吵下去,我告訴你,15K都到不了」,經台灣生態學會蔡智豪在FB不精準的揭露,意外引爆爭議。

產發會中列出了167項共同意見以及33項其他意見的共識,打著建構優質投資環境的名義,要求:

「鬆綁外勞基本薪資、簡化並縮短引進外勞審查、加班工時彈性調整;鬆綁工時、定期契約與資遣解雇之規範,放寬勞務派遣;藍領外勞可以申請永久居留。

依據廠商所提產業用地需求,加速開發產業園區。產業園區授權地方政府核定權責,研議由30公頃以下非都市土地擴大至30公頃以下非都市及都市土地,以縮短新設園區審議時程。

開發量體採總量管制方式,允許彈性調整建蔽率及容積率,以滿足不同產業類型之使用需求。

推動桃園、新竹、台中、彰化、雲林、台南及高雄七大缺水區域水資源開發計畫之可行性;研議新設與開發產業園區穩定水源之方案;既存搭排戶工業廢水無污染之虞者,仍准予搭排,以減少產業衝擊。」

這些所謂的共識,無非是要求:降低勞動成本,賦予合法快速的搶地、搶水的權力,以及放寬環保標準。

2012年這場產發會並非空前,也非絕後。政府為財團服務,排除投資障礙的政策向來一以貫之。

2006年7月,民進黨執政期間也曾召開「台灣經濟永續發展會議」,會中同樣宣稱有516項結論,當年蘇貞昌主政的行政院為了表示對經發會的支持,提出的「大溫暖、大投資」的計劃,同樣著手「鬆綁土地、勞力、資金、環評與行政程序。」

同年,隸屬行政院經濟部的台糖公司立即配合釋出3,385糖土地,讓廠商申設產業園區,其中最具爭議的將台糖手中既有的農場土地做為工業開發。2012年地球公民處理的個案「台糖新園農場」,就是此一政策下產生的惡果。

新園農場位於中山高路竹交流道下,北鄰二仁溪與台南交界,東倚新園圳,緊鄰阿蓮。南邊跨過台28線,是路竹區300公頃「特定農業區」(法定優良農地, 專責生產國家糧食,不得任意開發),種植番茄、花椰菜等蔬果,運銷全台。西邊位於二仁溪下游的是湖內區1200公頃養殖區,養殖白蝦、鰻魚、虱目魚等,狂銷全台、揚名日本,年產值高達2億元以上。

但是,在 《大溫暖大投資政策》先開路、《產業創新條例》後護航之下,自2009年起,台糖預計釋出777.5公頃土地給公民營企業承租,作為工業開發,其中新園農場就佔了238.7公頃,目前已出租60.1公頃分割給6家民營金屬與化學工廠,其中包括了電鍍、酸洗的表面處理業,其廢水將直接排入下游的農業灌溉渠道—新園圳,汙染300公頃私人良田,附近居民與農民在開發過程竟全被蒙在鼓裡,直到2012年事件曝光,才引爆抗爭。(附圖1)


附圖1:台糖新園農場與新設工廠位置圖  繪圖:何俊彥

儘管台糖地為優良農地,卻被劃定為特定專用區,因此在土地管制與環評標準上不似特定農業區那麼嚴格;又,當地方農業主管機關質疑農地變更工業區的適宜性時,業者便以「屬大溫暖大投資專案」、「已通過中央審核」回應,再加上區委會審查時並未就整體區域計劃考量,因此最後竟同意在農業發展區中興建此等大型高汙染工業園區。

依據《產業創新條例》和《環境影響評估法》,私人設置產業園區不需召開公聽會;在非都市土地開發規模小於10公頃得免環評,縱使比鄰開發土地加總超過10公頃,仍不需環評!又依據《區域計畫法》和《非都市土地管制規則》,土地變更也不需向相關利害關係人或周遭居民公告或公聽。因此高雄市政府便在居民毫不知情下通過4個新園農場開發案。

再者,因為廠商是依據《產創條例》申設,因此縱使數家廠商毗連已達大型工業區規模,仍被視為各自獨立的開發案,無法要求進行聯合環評,也無法要求設立聯合管理中心,形同工廠管理政策倒退數十年。

新園農場的開發程序凸顯出國家上位政策親商失衡、法規體制缺漏不足、公眾參與機制不彰的課題。完全符合大溫暖大投資政策「排除投資障礙」的目標。

如果從新園農場這個案例來看,就知道「經發會」、「產發會」的共識結論將產生什麼後果,這些會議真是不折不扣的「圖利財團大會」,而幾位聲嘶力竭,言語失態的環保人士,當然是抗議有理。

但是,包括地球公民在內的環保團體,在許多的個案、法案中疲於奔命,一方面,對政商勾結的政策脈胳和資訊欠缺長期的掌握,二方面,日常運作也無盤點人力、物力進行關注。因而,每逢幾年一次的「能源大會」、「財團大會」,或者重大災難後政客提出的「特別條例」等發包工程法案,都只有少數人力進行膝蓋反應,對政府的上位政策無能置喙,無法從源頭斬斷惡法、惡政。

東台灣進入觀光大開發

「美麗灣的環評就這麼過了,我們雖然輸了,但輸得光榮;他們贏了,卻贏得恥辱。我們在場內用僅有發聲工具—扯開喉嚨吶喊著、爭辯著,只是為了最基本的程序法理。然而,只是被訕笑,被忽視,被排除!勇敢的年輕人突破了層層警力,從窗戶爬進了會場,只是為了凸顯環評違法,人民要進場監督。然而,被蜂湧般的警察抬了出去。

明知是設好的局,留下的伙伴,還是守規距的發言,只是因為對人性、良知還存一點期待。一喊清場,我們推開了椅子,雙手在後背交錯,準備再一次用肉身和僅有的喉嚨對抗預謀的官商勾結。沒想到,主席落跑了!錯諤的媒體緊隨而上,竟也被拒門外,原本可以讓媒體監督的閉門會,成了純然的密室交媾。

幾十分鐘後,官員們笑盈盈的走出那的齷齪的密室,來到會場宣布「有條件通過!」他們贏了環評!

我們憤怒,我們流淚,只能用僅有的肉身再吶喊、拍桌;我們走出會議室,和廣場上的兄弟姊妹們一同憤怒、流淚。

我們沒有白來!憤怒將澆灌著我們的熱情,淚水將滋養著我們更深沈的愛與良知,一次又一次的洗禮,我們將獲得更堅定的力量,累積出足以改造國家的動力。」李根政2012.12.22


眾所矚目的美麗灣渡假村環評在12月22日舉辦,在場外,支持和反對的群眾被數百警力隔開,相互較勁,而場內,在縣府的刻意安排下,支持方占盡主場人數優勢,把反對方邊緣化,同時也動用警察把列席者和委員遠遠隔開。儘管反對方聲嘶力竭的提出程序問題,力陳美麗灣不法事證,但環評還是有條件通過了。

為什麼,我們那麼重視美麗灣,除了罪證確鑿的違法護航外,它也是東海岸如火如荼開發的指標。目前在花東共有數十件山海BOT開發案,如果都比照美麗灣的開發模式,那就是一場大災難。2012年,在環評會、區域計畫委員會審查的重大爭議開發案,就包括了遠雄海洋公園擴大、瑞穗溫泉特定區計畫、靜浦山海劇場。(有關花東計畫中的開發案,請參閱附圖)

花東大開發的的另一個指標是總預算達400億的「花東地區發展條例」。

2011年初,地球公民基金會等關心東部發展的團體,因應立法院正在審議的花東地區發展條例,發起了反對東部公有土地全面財團化的運動(7、8、9條) 。花東地區有高達87.5%是公有土地。但是,從日據時代的土地登記制度到國民政府的國有土地劃定,無論原漢族群,許多人民都受到政府不公平的待遇,導致雖世代居住卻始終無法取得所有權,至今必須向政府繳納租金。然而,行政院版的花東條例草案卻是排除大量土地相關法規,便於將國公有土地快速釋出給財團利用,罔顧人民權益及環境成本。

此一條例引發東部許多民間團體的關切,要求刪除土地財團化的相關條文。在花東地區以及全台各地,舉辦數十場的演講、紀錄片放映、說明會、音樂會,並發動連署,希望透過各種手段,刪除草案中不合理的條文。最後,花東條例還是搶在立法院會結束前(2011/6/13),以朝野協商的方式通過。慶幸的是,最具爭議的土地財團化、土地作價條文被刪除。

然而,接下來要面對的是:十年四百億的花東發展基金如何使用?除了監督大建設、大開發案外,花東民間社會也開始舉辦「花東願景論壇」凝聚地方力量,試圖提出願景甚至提出友善的計畫方案。為此並募款成立一年的專案,協助地方民間團體對政府提出計畫構想。

在保護花東的策略上,除了個案的抗爭,以及監督花東條例400億的計畫外,最上位的還是國土規劃,以及花東地區觀光政策。

面對東台灣進入觀光全面大開發,花東地區正集結、蘊釀出前所未有的進步社會力,但這股力量如何在政商緊密勾結的大局下突圍而出,將是一大考驗。
























有關環評制度的另類思考

2012年底的產發會中,財團們也宣洩了對環評制度的不滿,產發會的「共識」報告中指控:重大投資案件淪為少數決策,且多偏重環保觀點;環評委員組成重環保、輕社經;審查委員不遵循審議規範,擴及上位政策;常以書件資料不完備要求反覆補件;環評大會有權推翻「專案小組」結論,廠商無所適從;環境差異分析之審議,審查內容常擴及全廠(場)域,致業者卻步,影響擴建或更新。例如:六輕4.7期環差(條件擴及全六輕VOC總量)、中油三輕更新環差(條件擴及全區健康風險評估) 。財團們指控這些因素導致整體審查時程冗長,業者投資卻步,總而言之,就是抹黑環評阻礙了經濟發展,而首要打擊目標是要推翻環評委員的否決權。

多年來做為環保團體的成員,對於環評是又愛又恨,愛的是:在目前各種把關的法令制度中,環評因為擁有否決權,確實是能夠阻擋開發案;又因為法規目的是為了預防或減輕影響,且法令明文要考量自然與生態環境、社會、經濟、文化,可以說是進行總體發展評估的重要制度[1];恨的是:環評委員的組成,完全可以被行政院和環保署操控,環評書件都是由開發單位委託顧問公司撰寫,內容充滿常態性的造假、避重就輕。根據環保署統計歷年來被否決的案件僅占7%,而且只要是總統和行政院支持的開發案,幾乎不會被否決。環評法從1994年實施至今,否決權這把尚方寶劍,真正敢用的環評委員並不多,更何況政府高層要操控委員會是易如反掌。2005-2007年張國龍署長任內,史無前例的聘任了幾位環保人士擔任環保署第六屆環評委員,那段期間是否決案件最多的高峰,但也讓當時行政院院長蘇貞昌批評「失衡的環評不妥」,宣稱環評委員阻礙了6,000 億的投資。從此之後,執政當局就從環評委員的遴聘,牢牢掌握了環評會,以專業之名,阻斷了所有民間推薦的代表進入。

1、環評審查統計(1995~2012.10)
有條件通過
584
不應開發
53
進二階(有條件通過)
98
進二階(不應開發)
   5
進二階(其他處置)
   3
其他處置
78
總計通過                  
682(83%)
總計不應開發           
  58 (   7%)

2、歷年來環評審查結果(件數與比例)資料來源:環保署,整理:施月英
年度
不予開發
有條件通過
進入二階
小計
不開發vs有條件+二階
環保署長
1996
5
32
20
57
8.8%
張隆盛、蔡勳雄
1997
4
56
20
80
5.0%
蔡勳雄
1998
3
49
6
58
5.2%
蔡勳雄
1999
2
76
9
87
2.3%
蔡勳雄
2000
7
64
8
79
8.9%
蔡勳雄、林俊義
2001
5
77
3
85
5.9%
林俊義、郝龍斌
2002
2
47
1
50
4.0%
郝龍斌
2003
3
41
2
46
6.5%
郝龍斌、張祖恩
2004
5
47
2
54
9.3%
張祖恩
2005
6
17
1
24
25.0%
張祖恩、蔡丁貴、張國龍
2006
5
22
0
27
18.5%
張國龍
2007
2
30
0
32
6.3%
張國龍、陳重信
2008
0
28
1
29
0.0%
陳重信、沈世宏
2009
0
17
6
23
0.0%
沈世宏
2010
1
30
1
32
3.1%
沈世宏
2011
0
17
1
18
0.0%
沈世宏
2012
0
9
0
9
0.0%
沈世宏
























在如此結構下,環保運動將環評視為阻擋開發案的唯一戰場,將抱著極高的政治風險。因而歷來環保運動,不得不一邊研讀環評報告,尋找良心學者專家,準備資料參與環評會的所謂「客觀論戰」,但同時,都必需同時在社區、全國營造社會壓力,以準備在場內外進行群眾動員。

這種做法,就是不相信環評會所謂的科學、理性、客觀。同時,也理解環評會之於環保運動,只是前台的決戰點,後台更關鍵的還有立法院的預算,以及執政者的決策。

回顧十幾年來,許多指標個案,如美濃水庫、高屏大湖、湖山水庫開發案等,都是在已通過環評後再進行反對抗爭,而成功與否,則端看在地反對力量是否足以啟動政治角力。美濃水庫因為地方不屈不撓的反對力量,在立法院刪除其預算,加上2000年陳水扁當選總統而停工;2001年通過環評的高屏大湖,同樣因為社區堅定的反對,促使選區立委年年刪除其預算;湖山水庫則因為欠缺在地力量而功虧一匱,2006年雖經環保團體試圖在立法院阻擋預算,但竟是由在野的國民黨祭出黨紀,聯合親民黨、無黨立委聯手護航。2011年的國光石化開發案又是明證,環保團體雖然把環評為一重要戰場,但也同時進行各種社會力的營造,最後並非環評否決了開發案,而是環保運動撼動了馬英九的選票基礎,直接下達中油撤資的決策,才使國光石化胎死腹中。

因而,從另一個角度看,「環評會的否決權」是讓當權者得以隱身於後操控的擋箭牌,是諸葛孔明的草船,讓民間力量齊發環保署環評會,而非直接指向當權者。

所以,我傾向有條件的支持拿掉環評會的否決權,但還是留在環保署審議,但此同時應修改相關制度,包括1.由民間推薦環保評委員;2.減少官方代表席次;3.由開發單位繳費給環保署,統一發包具有公信力的環評公司撰寫環評報告;4.透過嚴謹確實的資訊公開、民眾參與機制,確立環評會的公信力;5.還是讓環評會的結論,做出「建議不應開發」、「建議有條件開發」等結論,成為一個決策的參考依據,至於要不要做的決策,還是交給執政黨,讓總統、行政院長負起責任來。如此修正方向,表面上台灣失去了以環評做為否決開發案的政策工具,但長期來看,有助於提升台灣社會的「責任政治意識」,戮破政府以「專家、專業治理」,包藏政治分贓、政商勾結的假象,迫使行政院、總統府直接曝露於所有反對勢力的炮火,無法再以環保署做為擋箭牌。

環境運動如何面對「政治」、「中國」、「媒體」因素?

環運界的好友文魯彬因為要照顧年邁的父親,在美國居留了一年,年底回國期間,我們有二次閒聊的機會。一次是在台北吃飯,另一次是和他一起拜訪陳玉峯教授。

文先生和我見了面,就提了幾個問題,「你有沒有考慮參選?」、「地球公民有沒有可能轉型為政黨」;陳教授則在年來多次言談之中,最為關切中國正侵吞台灣,台灣人失去了主體靈魂信仰,欠缺自然情操等課題,因而正推動「山林書院」的永世教育工程。

至於我個人,投入環運圈十幾年來念茲在茲的則是:放下個人主義、單兵作戰的環運困境,強化環保團體的實力,做好組織經營,透過募款建立自主財源,擺脫和政府瞹昧不清,發展受限的困境,讓更多年輕人可以長期投入關切各種議題,

從2007年地球公民基金會成立以來,我著眼於議題的長期經營,運動人才和經驗的培育與傳承。在捐款人的支持之下,專職逐漸增加,議題的廣度和深度也超越了過去的格局,因而,我的時間多數分配在組織內部協調,協助同事議題發展、募款、教育宣傳上。這些工作「眉眉角角」很多,坦白說是個「磨心」的工作。

然而,這幾年間,台灣和全球整體都有極大變動,一如二位師長的提問或洞見,刺激著我超越眼眼前的工作視野,在心中反芻咀嚼。

十幾年的環運實踐和師友啟蒙提攜,讓我了解,環境破壞題的終極課題是人類的文化、心靈、精神信仰等;另一方面,我們所關切的種種環境議題則必需靠政治決策來處理,因而,環境問題不可能去政治化。

回顧2012年,地球公民所關切的議題,山林水土、花東、工業污染等,不管是從最軟性的教育,剛性的社會力集結,運用國會槓桿,政治遊說或施壓等手段,都是要影響政府政策,促成改變。

環保運動是以小搏大,和當權者之間進行權力拉扯,絕大部分正面的改變來自對當權者造成足夠的輿論壓迫,或形成危及政權基礎的選票壓力,或者運用高度的槓桿,在狹小的政治空間或機會中奇襲成功。

環境保護是社會、經濟、文化發展的基礎,而追求民主也是環保運動的基石,透過資訊公開、民眾參與、媒體輿論才能發揮監督政府的力量;在獨裁專制的政權下,環保運動則更為艱難,甚至得付出生命與其搏鬥。

2012年底,台塑、旺中等集團鯨吞壹傳媒,震驚了台灣社會。反對傾中、擔憂言論集中(蔡衍明),以及民主的流失是反媒體攏斷運動的主軸。而環保團體所關切的則是傾中又污染惡名昭彰的台塑公司,竟然占了壹傳媒34%股權,合理的質疑是:「如果台塑再發生重大污染、工安事件;如果台塑重大開發案送入環評審查,壹傳媒將如何報導?」

中國因素導致民主流失的恐懼,已在台灣社會持續發酵。

2012年底時的張○○事件,則提供另一個警訊。

台灣青年氣候聯盟理事長張○○,11月26日至12月7日去卡達參加第18屆聯合國氣候變遷綱要公約締約國大會,在聯合國青年組織YOUNGO的代表選舉中,從12位各國青年中脫穎而出,成為南半球唯一代表。張良伊接受《ETtoday新聞雲》專訪時激動表示:「我們跨越國界、主權認知的限制,我們讓高牆倒下了,台灣將能直接與聯合國面對面了。」

然而,隨後媒體揭露,張○○是用台灣--中國一省的名義參選。此事引發各界強烈批評,張○○出面表示,他強調沒有一個台灣人希望被冠上是中國大陸的一部分,但更重要的是能夠實質參與國際氣候議題的討論;接著,在12月19日發表聲明中表示,近日都「以淚洗面」,對於自己社會經驗不足,設想不周全,造成外界對他及「台灣青年氣候聯盟」產生疑慮,他深感抱歉。

2008年年底,筆者也曾到波蘭波茲南市參與第十四屆的聯合國氣候變遷會議,能夠報名參與,是透過徐光蓉教授的介紹,用了總部在法國巴黎的國際NGO──HELIO的名額才得成行。而當年環保署以官方邀請的學者專家則一直都是以工研院(ITRI)所加入的國際碳排放交易協會(IETA)名義參與,諷刺的是,IETA是由29個跨國企業所組成,成員包括BP,SHELL等石油公司。一個國家最高環保機關,竟加入由跨國石油公司所組成的國際組織,參加氣候變遷會議,其角色實在是非常的詭異與荒誕。

這麼多年來,台灣的NGO、政府為什麼要用如此迀迴,荒誕的角色去參加聯合國氣候變遷會議?唯一的障礙當然是不願意用「中國台灣省」身份。如果張良伊用爭取實質參與,放棄台灣主權自由的理由可以成立,那麼多年來參與國際會議的NGO和政府不都是笨蛋?

我們的確應該肯定張○○等青年朋友,歷年來積極參與氣候變遷會議為台灣發聲。同時,相較於大量賣台通敵的政客、軍公職,財團,以及握有權力的執政黨、在野黨所犯下錯誤,政府和輿論不應去圍剿張○○,這不符比例原則。筆者對年輕人所犯的錯,寧可相信是過於天真,對於環保運動的認知有限所造成。

然而,令人憂心的是,如果自許為進步力量的青年環運工作者,對於中國因素如此不設防?沒有心機?大多數國人又將是如何?

環保運動與政治、經濟、社會條件相互牽連,我們試圖運用民主社會的機制去影響政府決策,當台灣政府的主權、民主、自由,一點一點被中國侵吞失落時;當媒體被惡霸財團、污染累犯買走時,環保運動如何往前走?甚至一旦當中國共產黨在台灣扶植心向祖國的「環保團體」時,又該如何因應?

筆者認為,中國因素從2012年開始,已開始成為環保運動,甚至各種公民運動不得不面對的結構性「外患」。

台灣正面臨台灣正面臨民主崩壞、國土危脆、國家被併吞的關鍵時刻。然而,危機也是轉機,廣大無力者「走投無路」,所激盪出整體社會公義的理想情操,其所凝聚的精神力,正在撼動著不堪聞問的政府體制,從而創造出新社會的契機。此刻,端看我們能否進行有效組織、人才、資源的團結,把這股力量,導引為壯大公民社會的基盤。

*本文有關台糖新園農場的部分為蔡卉荀研究員撰寫。




[1]根據環境影響評估法第四條:開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍,事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定,提出環境管理計畫,並公開說明及審查。

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