【環評】環評與國土政策、民間運動

第六屆環評委員個人記事之二

文☉李根政(2006.2.4)

本文為個人擔任環評委員五個月後(2005.9~2006.1)所整理的想法,完成於今年二月初,然期間環境議題仍層出不窮,不及以本中心電子報發表,如今轉眼又過了近三個月。這期間中科后里基地之后里、七星農場案,環評會承受來自行政院、經建部門的龐大壓力,背負經濟發展絆腳石的罵名,引發社會討論;未來,台塑大煉鋼廠、國光石化園區的審議,更是焦點,不過這些個案尚未終結,非本文討論範疇,容後再敘。

新任環評委員投下的震撼彈

過去的環評會,有很多個案明明有很多問題,但礙於經濟開發的最高價值取向,常做「含淚通過」之決議;相反的本屆委員則有好幾件被委員「含淚否決」,避免國家社會為帶有爭議之開發案再付出高昂代價,例如北宜直線鐵路、台8線關興橋改建案、麥寮人工湖、萬榮林道等被陸續認定不應開發;彰工火力發電廠要求進入二階環評;高雄臨港輕軌建設、中科后里基地則退回專案小組再議(本案再送大會已通過)。

這些一新耳目的審查結果,為環評業界和開發單位投入震撼彈,環保署長因此被立法委員修理,環保署相關部門的預算被大筆刪除;顧問公司對於一些有生態破壞疑慮的開發案普遍投標興趣缺缺,造成多次流標;有些則表明這二年就不送案件了,有的則在網路的討論區針對少數委員進行言詞攻擊,甚至以書面在立法院進行遊說 。

也就是說,新任環評委員以較寬廣的視野,跨世代的利益,更深入的論述,擺脫科技專業的自我設限進行全盤考量,確實已踩到政府經建部門、開發單位、顧問公司所結合的利益共同體的痛處。然而,筆者不得不指出,即便有幾位環評委員以環境保護為出發點進行審議,但現有的環評制度仍是建立在一個對開發絕對有利的設計,極需各界之支持,避免政商利益反撲的勢力,試圖左右環評審議。

環境影響評估與國土政策

筆者參與5個月之環評審查,最大收穫在於打開窄隘視野,審視各種開發案涉及之環境問題,經初步彙整,提出以下看法,提供各界參考:

一、截至目前為止(2006.1),個人收到正、副本,含括各種類型報告書共有78件,其中以交通、道路建設最多計有20件,次為工業區開發17件、能源11件、大專院校7件、土石採取5件、休閒渡假園區7件、住宅3件、礦業2件、水資源建設2件、高爾夫球場1件、教育訓練中心1件、其他2件。如以此統計做為NGO著力之參考,或許應加強對交通部門、工業部門之監督工作。

二、交通建設之開發,如同無底洞。例如北宜高才剛完工,交通部就說十年內車流量就會暴滿,因此必需推動北宜直線鐵路;而山區道路本就彎彎曲曲,局部區域限於地形路寬較窄,於是便搞個截彎取直、橋樑改建、路幅拓寬(台8線關興橋、慈航橋、陽明橋及陽明隧道改建工程);公路局預計在台東、屏東打通全島最後一段沒有公路、生態豐富的海岸(台26線安朔至港口段),試問這是什麼道理?東西向快速道路、濱海公路持續推動?道路似乎永遠不夠多,不夠寬,不夠便利,準此邏輯,台灣必然有蓋不完的高速公路、鐵路、公路,在人口增長率逐年下降的情況下,為什麼需要不斷擴建道路,到底全台公路的密度要達如何才夠?令人不得不質疑,許多的工程其實不是有沒有需要,而是牽涉到機關的存續。如果國道工程局不廢,公路總局各種新建工程處持續存在,台灣便有蓋不完的高速公路、快速道路、公路。

三、目前各工業區、大專院校用地,以使用台糖土地為最大宗,這5個月來審議中的案件中,工業區使用台糖土地計有8件,面積計1000公頃,大專院校計有4件,面積500公頃。按,台糖現有土地面積約為54,000公頃,這些案件使用的面積約占3%。 也就是說,台糖的土地除了本身進行的加油站(86處)、加氣站(2處),畜產與加工、購物中心、量販店、旅館等,也被政府其他單位視為最便利的大筆土地供應者,正迅速轉為非農業使用。此一現象有必要持續推動台糖土地收歸國有,進行國土政策各種評估之運動,其中應包括農業用地轉換為非農業使用之政策環評。

四、六個月來礦業、土石採取申請案,雖僅有三件,其中包括馬武督水泥礦場之差異分析、三義土石採取案等。但以馬武督礦場為例,全區面積23.8427公頃,業主繳交給國家每公頃的礦權費用僅225元,合計不過數千元,但卻可採取1,320萬噸的水泥礦,這絕對是特權加暴利,然而本案目前審議的差異分析僅是捨石場變更為採礦場的異動,若是變更較原環評對環境有利,程序上很難不讓其通過,要根本否決類似的無可回復的採礦案,唯有從國家礦業政策的改革下手。NGO有必要發起全台反礦運動,要求政府全面檢討礦業政策,釐清379個已設定礦權之礦場之環境、經濟、社會公平正義等面向。

五、工業區的設置,有必要針對水資源、土地利用、環境風險、經濟社會等進行整體的政策環評或評估,例如在用水高度緊張的地區,是否可以無限擴張科園區?依地理資源條件,國家長遠發展,國家有必要投注資源挹注少數資本家在全台廣設科學園區?再者全台已大量工業區土地閒置,正造成沈重之財政負荷,是否有必要繼續開設工業區,例如屏南工業區、內埔工業區因產業外移已高度閒置,有無必要利用台糖土地再增設屏東農業科技園區海豐、太源基地、六塊厝加工出口區?

六、又,全台工業發展所帶來的環境負荷,應進行總量管制甚至減量之上位規劃,不應再允許任何增加污染之工業發展。例如永康地區之各工業區已造成鹽水溪之嚴重污染,最近又要新設永康科技工業區,開發單位聲稱鹽水溪已十分嚴重,本開發案只增加鹽水溪0.04%之污染量,因此影響輕微。這種說法好比「我們的河川彷彿是個垂死的病人,但仍然被眾人圍毆,每個人都說反正他本來就快死了,不差我這一拳!」

七、台灣各大工業區污染至今仍無法有效控管,由於長期灌排合渠的結果,在許多區域已導致台灣農業用水嚴重的污染危機,上游是工廠,下游是農地的現象屢見不鮮,例如新竹科學園區之於隆恩圳灌區,龍潭宏碁工業區之於宵裡溪下游灌區等,有必要深切檢討。但污染更嚴重的是依都市計畫劃設的工業區,通常直接位處農地之中,實有必要優先進行全面檢討、廢止,將廠房遷移至目前大量閒置的工業區中集中控管。

八、環評審議中如遇環境影響說明書或報告書,尚可進行全盤考量,再同意其是否開發,然而,最痛苦者是接到一些環境影響差異分析、差異分析對照表之類型案件,因為原環評者已通過,即便發現開發案件仍有嚴重問題,也很難彌補,例如屏東農業科技園區海豐基地,該地據筆者了解該區距離屏東平原之湧泉區甚近,地下水位極高(據顧問公司94年度的觀測在0.85-3.4公尺之間),豐水期甚至可能湧出水來,然而原環評竟同意其開挖最深達7公尺,廣達16公頃之滯洪池 ,而且欲將處理過之廢水排入池中,一方面在豐水期水位線以下即屬超挖、全無滯洪功能,再者將廢水排入池中意即排入地下水層,長此以往,該區地下水位豈不是慢性中毒。本次的差異分析為了取得砂石料源墊高廠區土地,意欲增加滯洪池面積,且再往下挖深1公尺,取得土方32,1423立方公尺。本屆委員在差異分析報告審議中能做的也僅是否決該案罷了,無法再重新針對原環評進行檢討。依經驗判斷,類似此個案之環評誤判或放水情況,應所在多有,應思考在現有環評制度內研議重新檢討原環評內容之機制,例如由公民申訴、複議等。

九、環評案件如未被否決,大部分都可以獲得「有條件通過」,只是時間長短而已。其條件通常代表著開發單位對環評審議之承諾,包括說明書或報告書的所載內容,構成一個環境保護傘,環保署督察大隊可依此進行追蹤,如發現開發內容違反環評承諾,即可開罰。也就是說,環評審議對開發單位的約束力,一方面要取決於所設條件是否具有約束力,另一方面取決於開發單位的落實誠意,以及環保署之監督機制,然而,這些後端的落實與監督,都欠缺公民參與平行監督機制,成效如何,實在令人懷疑。林聖崇先生曾建議,每一個開發案應在開發前教導民眾如何監督,允為良策。

由環評審議之案件可知,台灣各種開發的腳步仍未停歇,且仍朝向竭澤而漁、破壞加乘,而非對環境友善的方向前進,即便舉全國之人才全時投入,都無法對這些大量的開發案,進行審慎評估或決策。個人必需指出,我們是太有錢、高度浪費資源的國家,是行政、立法的決策階段怠忽職守,未考量世代利益、國家長遠發展,加以過程粗糙,偏向私人利益導向,才致使環境影響評估成為開發案爭議的戰場,現階段若要從事環境修補、減緩環境惡化,或許應該將舉國之硬體建設預算至少砍掉一半或三分之二,從決策源頭審慎進行可行性評估,納入公民參與,尤應在價值選擇進行深入的辯論與思考。

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