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台灣的木材需求、人工林、造林(綱要建議)


這篇文章是2016年七月底發表在部落格,不過並沒有推廣,原因是地球公民基金會要緊急處理議題太多,例如採礦與國土計劃,因此森林問題得排後面一點處理。

不過,四月二十五日,地球公民基金會和台灣生態學會楊國禎教授參與了「永在林業公司」(台灣已通過FSC認證的二家公司之一)的考察行程,已開啟了台灣國產材方面的討論。因此,先將這篇文章與大家分享,歡迎討論指正(由於當時還沒有看到林務局規劃資料,有些數字需要再更新。)
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2016台灣三度政黨輪替,政治民主的工程又往前邁進,雖然民進黨過去的執政經驗,在環境與社會正義與民間社會的期待仍有很大落差,蔡政府是否真的能夠反省修正,多少程度回應公民社會的進步主張,尚待後續觀察。

不過,任期短暫的農委會曹啟鴻主委任命了兼具林業和保育背景的官員--林華慶技正,擔任林務局長,且提出了三大政策方向,天然林禁止砍伐、經濟林使用依據國際森林管理規範,以及深化里山倡議。我個人表達正面的肯定,這確實是林政改革很重要的方向。

台灣的大伐木時代,終結於九零年代。(有關伐木的簡史,請參考筆者大伐木時代到底砍了多少樹。)

1989年國府宣布禁伐檜木林,1991年宣布「全面禁伐天然林」。理論上,在此之後天然林應該得到完全的保護。但事實並非如此,例如退輔會在棲蘭山進行「枯立倒木」作業;為造林而進行的伐木作業;林業用地中的礦場,將天然林剷除後採礦等,都有例外。

歷經百年伐木,脆弱的台灣山地失去了原始森林的保護,加上數千公里的伐木道路,土地利用失控,導致後續的崩山壞水,不該再重蹈覆轍。因此,農委會主委與林務局長,一上任就宣示要天然林的禁伐,確實歷史意義,民間期許天然林的保護能夠儘快展開立法,並且確保各種法令不再開後門砍伐天然林。

在全面保護天然林的前提下,人工林的經營管理應該是未來幾年很重要的林政課題。

因此,以下筆者先針對木材需求、人工林、造林等課題,提出的綱要意見,提供林政單位及各界參考。希望拋磚引玉,開啟山林政策的全面討論,期能擬定一套可長可久的政策網領,搭配國土計畫之推動,為國家百年大計奠下基礎。

台灣木材自給僅1%,如何面對國際環境責任?

台灣高達99%以上的木材仰賴進口,一年平均的木材使用量高達600萬立方公尺,而非法砍伐的林木可能高達三成,台灣政府、企業和人民有責任要面對。

筆者建議從以下面向進行討論:

1.台灣即使是伐木最高峰的70年代,一年伐採約200萬立方公尺,砍伐面積約1.7萬公頃,遠比陽明山國家公園的面積1.13萬公頃還多,但也僅能供給目前約三分之一的需求,我們很想像台灣要重啟大規模的伐木?而且當年是砍伐千百年的巨木,如今何來這樣的森林資源?

就林業經濟的觀點,台灣伐木歷史上,只有少數高價的特有木材,如紅檜、扁柏等,其他很難與國際市場競爭,且難以供應工業、民生的需求。林業專家任憶安(1993)很早就說:台灣森林樹種複雜,就木材工業而言,原料少而質異,不能配合木材工業的需要,國內的木材消費與木材生產一向欠缺關連。這說明了,台灣木材自給率目標,就是要考慮天然條件限制。

2.做為一個木材消費大國,如何面對國際責任,先要釐清台灣一年進口約600萬立方公尺的木材,那底是誰在用?工業或民生?用材或紙槳?比例多少?充分了解消費結構,才能擬定行動策略。以筆者的初步的了解,即使有國產材進入市場,未必可以發揮「進口替代」的效果,達成所謂提昇木材自給率的效果。

3.基於上述二個理由,強烈建議國際責任應從政府立法禁止非法木材進口,建立木材進口產地證明,木製品來源標示制度開始,自給率的問題應有進一步的規劃評估。

同時,也應該同步推動國內合法木材認證、杜絕盜伐,養菇業的木材來源應有認證及標示。

4.在國人消費方面,現在就可以選擇經過森林認證(FSC、PEFC等),不破壞原始森林、熱帶雨林的合法木材,給與企業壓力,盡一己之力參與保護森林的各種倡議或行動。並且減少木材、紙類的消費。

5.有良心的木業、傢俱、造紙企業,在政府未規範前,應該要全面使用經過森林認證的木材和紙漿,並提高再生紙漿的使用率。


台灣的人工林何去何從?
根據第四次森林資源調查結果,「生產性人工林」計27萬606公頃。

前林務局李桃生局長表示,統計國有、公有、私有人工林加起來約有23萬公頃可使用,五年內將國內木材自給率由0.5%提高至3%。

對於這些人工林如何經營,筆者建議如下:

1.到底適合木材生產的人工林有多少?是27萬或23萬公頃?或者更少?建議林務局必需以國土保育為基本前提,針對人工林的植被現況、區位、地質、水土保持、土壤、交通道路等基本條件,以及樹種、材積、木材價值、經營成本等進行審慎評估,確認是否適合做為永續性的經濟林,或者列為保育林。

如果劃為保育林,不適合木材生產,就要放棄經營,依其地況、植被現況,評估任其自然復育,或者以復育為天然林為目標,適切的人為介入。

如果是經濟林地,允許營林(造林、撫育、伐林等)。

2.對於確認適合做為生產性的人工林,政府有責任對整體木材產能、用途提出長期的政策規劃,包括木材自給率或戰備用材的評估,讓國人了解,自產材替代了那些進口的項目及其影響。

3.經濟林區,建議參考森林管理委員會(FSC)等森林認證系統,建立台灣的營林規範,由國家提供合法的認證,減少私有林主支付高昂的國外認證費用。在國土保安的前提下,發展細緻而永續的林業,而這套準則應該包括國有、公有與私有林。(註一)

4.林地劃分的過程,營林準則與認證制度的建立,應有公民參與,謀求社會共識。

5.林業經濟當然不僅限於木材生產,提高人工林(竹林)的附加價值,發展伐木之外的產業也該有政策目標及資源投入。



種樹不是隨便種!

種樹在台灣是一種被普世認同與稱讚的美德,同時,常常被認為有減碳的功能。但種樹造林依其區位及目的,應有不同的規範,目前政府推動的造林區域,包括了山坡地的林地與農牧用地、平地、海岸等,還有公園、綠地和道路兩旁也都在種樹,針對這些不同的區域該有怎樣的規劃,建議如下:

1.如前述,山坡地上的國有、公有、私有林地先劃分為保育或經濟林地,如果是經濟林地,允許造林、伐林。如果私有林地因位於環境敏感區而被限制伐木,政府應給與合理的補償。

2.為國土保安而進行的造林活動,必需在全面檢討治山防洪的政策下,考量不同的土地現況,評估人為介入程度,以自然復育為優先考量,避免一再重演砍大樹、種小樹的荒謬現象。(註二)

3.如果造林目的是減碳,根據國際公約京都議定書規範造林的基本條件之一是:「必須證明造林地50年內為無林狀態,並且缺乏種源庫阻礙自然林新生,才可進行造林。」並要以航照圖或衛星照片證明,造林前該土地處於無林狀態。現實面,台灣的山林顯少有空白地可以符合這項造林規範,難以被國際認證(註三)。同時根據不同學者及機構的調查,以及常民知識更顯示,一旦沒有人為介入,台灣土地的植被復育能力驚人。(註四)

3.台灣有許多山坡地被劃為「農牧用地」,法理上,這些土地允許造林伐林,但是,由於當初政府在做土地劃分的時候,對於地況的掌握相當粗糙,有些農牧地是發育良好的天然林,或者非常陡峭的環境敏感區,一旦伐木,仍然會違成公益損失,我們建議政府必需進行調查,確認是否適合做為農牧用途,實施伐木的管制,給與地主適切的限制伐木補償。

4.屏東縣政府自2007年起自籌財源實施「限制伐木補償辦法」;林務局也曾在2010年呼應民間倡議提出「限制採伐補償方案」,預估納入採伐補償之面積約為70,221公頃,若以每年每公頃補償金2萬元計算,年預算約14億,但遭到經建與主計部門反對而停擺;但2015年底,立法院通過了「原住民保留地禁伐補償及造林回饋條例」,但並未全盤考量所有山坡地。我們呼籲政府應建立起全面性的「環境補償」機制,在財務具有可行性,依環境敏感程度,制定補償優先序。

5.平地造林要有明確的定位。台灣農地資源稀有而珍貴,加上糧食自給率僅約三成;如果政府真要在平地造林減碳,倒不如從減少大型工業的排碳效益來得更高;如果是為景觀造林,要配合國土計畫變更地目,才能確保樹木長存;如果是為了木材需求或其他副產品,也該有適切的經營方式,平台造林已種植近萬公頃,該要好好調查現況進行檢討的時候。

6.公園綠地、道路、公共空間種樹應確保有長成百年大樹之條件與規範,不會因都市計畫、開發建設、不當修剪而遭砍除或病或亡。同時,扭轉全台估計約七成種植外來樹種,進行全面性的本土化,不論公私機構,新植樹木應100%使用在地本土樹種,對於外來樹種的輸入、繁殖應有嚴格的管制。

中央及地方政府之公營苗莆應全面停止外來種的育苗及供應;強化園藝業者對台灣本土植物生育之氣候、生育條件,美感之了解,從公共空間開始營造具有台灣──亞熱帶特色之公園綠地,而非溫帶國家的美感。

小結:

二十年間,筆者調查了解山地造林課題,發現在山上一公頃的森林,往往只賣給伐木商5000元~20000萬台幣,就好像27公頃的台北大安森林公園,只需54萬元台幣即可買斷。

這是何其荒謬的對比,但這恰如其分的說明,山林問題倍受冷落忽略的現況,台灣山地約占國土七成,然而國家社會投入治理的資源與人力,與平地都會不成比例。

如果我們真的在乎國家的長治久安,占全國七成土地的山林問題,應該得到重視,而資訊的公開,參與機制的建立,將會社會討論的最基礎工程。

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註一:
根據了解,目前台灣已有正昌製材廠、永在兩家林業經營公司通過FSC驗證,正在審核尚有數家,但費用頗高。同時,已有學者和業界成立了「台灣森林認證發展協會」值得政府和民間持續關注其發展。

註二:1997年起,政府為了國土保安而實行「全民造林」運動,1998年到2004年台灣平均每年造林面積達6,511公頃,總計達45,579.3公頃。但實際執行卻演變為砍大樹種小樹,未考慮適地適種,引進外來種,人工植樹成效遠不如自然演替,與治山防洪的預期效果相違。經過環保團體揭發不當後,終於在2004年暫停實施,2005年到2007年平均每年造林面積只剩1,047公頃。
然而,2008年起馬政府以減碳為名再度推動造林,結果重演砍大樹種小樹。經過地球公民基金會揭露與倡議,終於在2010年,修訂了「獎勵造林審查要點」,明訂「實施造林土地有天然次生林應予保留」、「造林前必需檢附衛星影像或航空照片證明造林前的土地處於無林狀態」。這項辦法修訂讓「砍大樹、種小樹」的現象得以緩解,然而,地方政府的落實程度不一,並未完全解決。同時,中央政府還是欠缺對整體治山防洪的全面性檢討。

註三:
「京都議定書」制定的「清潔發展機制」規範的「造林與再造林方法學」參加造林與再造林的專案必須符合底下三項條件:

一、明確證明該土地在造林與再造林活動前不得是森林,判斷條件有四項:
1.土地上現有木質植被高度低於森林樹冠層。
2.土地上不被有機會自然演替為森林的新生植栽所覆蓋。
3.土地不是被暫時釋出,釋出時間長度必須與當地政府一般林業操作實務一致。例如:直接人為介入的輪伐期或者間接天然因素,火災、虫害等。
4因為環境因素、人為壓力或缺乏種子來源,阻礙大規模植物入侵或自然林新生。

二、判斷該活動是造林或再造林的條件
1.再造林的土地,是指在1989年12月31日之後該土地符合上述四個條件。
2.造林的土地,在造林活動前至少50年處於無林狀態,而且必須舉證最少四次,該土地造林活動開始前50年期間植被情況,例如,造林活動開始前的第10年、第20年、第40年、第50年植被情況。

三、為證明符合前兩項條件,必須提供最少下列一種可供清楚驗證的資料
1.有地面參考點的航照圖或衛星照片
2.有土地使用或土地覆蓋資料的地圖或數位空間資料
3.土地地籍資料調查表

資料來源:「京都議定書」制定的「清潔發展機制」所規範的「造林與再造林方法學」(PROCEDURES TO DEMONSTRATE THE ELIGIBILITY OF LANDS FORAFFORESTATION AND REFORESTATION PROJECT ACTIVITIES (VERSION 02));請見聯合國氣候變化綱要公約網站:http://cdm.unfccc.int/EB/026/eb26_repan18.pdf

註四:
例如:陳玉峯教授實驗台灣低海拔各植被型共20個土壤樣本,發現每平方公尺表土可以生長的植物株數高達1萬棵;農委會特有生物研究中心(2000年)從海拔1200公尺的烏石坑採回的每平方公尺土壤中,經過四個月,共萌發43種,765株的小苗。另,根據南華大學蔡泳銓(2007)在嘉義縣中埔鄉廢耕檳榔園的研究,二個月內每平方公尺可發芽7,000餘棵草本及15棵以上的次生喬木種苗。


資料來源:陳玉峯教授研究,天災地變人造孽,前衛出版社,2012。



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