如何評價民進黨環境成績單

李根政@地球公民基金會執行長

2018九合一選前，有媒體問我，如何評價民進黨上台之後的環境表現。

我說，沒辦法給一個簡單的答案，因為環境領域多元，個案差異極大；而且中央和地方政府的層級不同，就責任政治的角度，需要一個個盤點，才可以得到公允的答案。老實說，這應該是學術界或綜合性的智庫和監督組織，花時間去蒐集資料（包括環保團體的評論），進行討論或辯論才有可能。

後來，我想一個辦法，就地球公民基金會所關注的業務範疇，在中央執政的層面，畫了這張成績單。由於分數的表現法相對主觀，因此我以正、負面並列，沒有計算總分的方式呈現，就請大家參考。

先說結論：要討論民進黨的環境成績單，還是要把2008-2016國民黨馬英九總統執政拿來比較，就地球公民所關注的環境議題上，國民黨幾乎都是站在對立面，八年執政帶給台灣的是停滯和倒退。相較而言，民進黨蔡英文總統執政下，在能源、空污、森林議題上有所前進，但在國土計畫、違章工廠與礦業改革上，則是失分大於加分。

這張圖的「實線」代表已經確定，「虛線」尚在進行中，不確定其結果。

能源、森林該給肯定

民進黨二次執政最值得肯定的是能源政策，確定2025年要邁向非核減煤（從47%降到30%）、再生能源達到20%的目標，可以說是台灣環境政策上，很大的前進和突破。三年多來，太陽光電在尖峰最高的發電量已超過核二或核三廠的兩個機組。

相較而言，馬政府時期強推大林燃煤電廠、彰工燃煤電廠，把再生能源當丑角、擁抱核四等作為，都讓台灣的能源轉型大幅落後先進國家。

但是，蔡政府在能源轉型和減碳的規劃，尚缺2025-2050的具體路徑和目標。行政院長賴清德在深澳電廠的頑固保守，天然氣第三接收站和藻礁保育上大失分。2018擁核公投期間，民進黨選擇冷處理擺爛不作為，讓環保團體抗衡擁核幫和國民黨的選戰大軍，最後落得難看的公投結果，也是嚴重的誤判。而地面型太陽光電在區位的選擇上，至今尚未建立環境與社會檢核機制則需要立即改進。

民進黨在能源這題有加分也有減分，但是從大的方向和格局來看是該給予肯定。

台灣百年來的林業和森林政策，長期停留在大伐木時代的思維和作法，2008年馬英九總統執政期間，官僚體系又以減碳為名，強推錯誤的造林政策，把許多森林砍伐掉再種上小樹苗，浪費公帑破壞森林水土，違反國際減碳作法，也沒有帶來經濟效益。

2016年蔡政府上台，農委會曹啟鴻主委提出了三大方向：天然林禁伐、人工林認證（如FSC）、里山倡議，開始要和國際的保育作法接軌，發展具有環境、社會、經濟的永續的人工林，某種程度來說，是為過去的爭議劃下了一個停損點，讓山林政策要邁向正常化。同時，蔡英文總統也向原住民道歉，成立了「原住民族歷史正義與轉型正義委員會」，這其中，原住民傳統領域與國有林有絕大部分的重疊，必然要檢討山林制度，相當於啟動了一個涉及層面很廣的轉型工程。

同時，新任林務局長林華慶在保育和林業的改革作為，包括撰寫新的林業白皮書，制定新的造林和禁伐補償方案，雖然還沒有看到很具體的成效，但仍值得肯定。台灣山林面積廣大，占國土面積七成，這項變革雖僅是啟動，但有其不可抹滅的價值。

不過，需要改進的是做到一半的行政院組織改造，如何讓提升和整合森林及保育的層級和組織，增加經費，大力培力人才，同時確保各項政策執行時不重蹈覆轍。

有關山林政策的倡議，請參考：李根政，讓台灣成為山的子民。https://www.cet-taiwan.org/info/story/3599

空污被打的冤枉

空污政策最為尷尬，民進黨明明相較於馬政府有具體的前進，但卻被國民黨打得鼻青臉腫，甚至被擁核幫拿來恐嚇民眾支持核電。

地球公民基金會從2007年開始阻擋台電大林電廠擴增燃煤發電機組，2011年開始推動高屏空污總量管制，是全台反空污運動的開創者之一，但初期能喚起的社會共鳴不多，直至2015年才正式通過。那一年，由於中國媒體人柴靜的《穹頂之下》引起台灣媒體瘋狂轉載，全台各地反空污聯盟陸續成立，國人空污意識前所未有的高漲，加上部分團體操作總統大選的加溫，使得空污議題，尤其是電廠減煤排上政治議程的最優先位置，這應該是台灣改善空污最好的政治機會。

在空前的社會壓力下，馬政府的空污治理不能說毫無建樹，但欠缺明確的上位政策引導和統合，改善幅度緩慢，高屏空污總量管制於2015.6.30公告，民進黨上台之後繼續執行，雖受到總量管制的子法限制，初期成效有限（公告實施後三年，高屏空污減量約一萬噸），但確實有減量效果；而民進黨很重要的進步是在行政院林全院長支持、詹順貴副署長的努力下，提出很具體且跨部會的14+N空污改善計畫，但被批評太保守，加上空污法修法，各方角力不斷，老車管制的假訊息爭議出現，導致民進黨明明有所前進的空污政策，卻整個黑掉。

九合一大選前，部分環保人士想要擴大反空污的戰果，試圖運用國民黨縣市長候選人作為政治槓桿，結果導致反空污議題被國民黨收割為政治資產；另一方面，擁核幫開始利用人們對空污的恐慌，操作廢核導致空污的假訊息，也獲得極大的成功。直到今天，盧秀燕和韓國瑜仍然將反空污作為打擊民進黨的工具，這是嚴重去歷史脈絡的荒謬行為。

做為一個長期反核、反污染的運動者，對於這樣的結果深感痛心。

中南部的空污正在改善，但是距離可接受的健康標準尚有很大落差，人民有超過半年仍然飽受空污威脅。電廠減煤該持續做，但不是唯一的方案，工業減污與轉型改造是重中之重，尤其是中鋼煉焦爐的嚴重污染，台塑和中油等石化工廠排放有毒物質，都需要大力整頓，而高雄大社工業區的降編轉型更是具體指標。此外，2040全台灣電動車化的目標不應該退縮，而是依「公正轉型」原則提出配套方案。

國土計畫和違章工廠大失分

「國土計畫法」是在國民黨執政時通過，所以給了一個加分，這是六大議題，國民黨唯一的一點加分，但這是朝野立委合力通過，不完全是國民黨的功勞。

2016民進黨執政後，內政部主管的公務人員兢兢業業的依法推動，但卻被張景森政委黑箱主導了一個很虛的「全國國土計畫」，同時在關鍵的「農地總量和分配量」中央沒有明確的政策，因此，目前各縣市政府都盡可能減少保留農地，最近地球公民基金會檢視了各縣市的公告的國土計劃草案，十萬公頃的農地極可能在這波國土計畫中消失！

這不僅是嚴重的國家糧食安全、國土保育課題，更與氣候問題息息相關，根據統計，全球土地利用變遷的溫室氣體排放量占24%左右。蔡政府有責任提出都會與農業縣市可公平分擔保留農地的政策，要求各縣市維護充足的農地，達成台灣糧食自給率40%的國家目標！ 

「農地違章工廠」的整頓本來是民進黨可以大大加分的環境議題。蔡政府上台後，提出了520之後新增建違章工廠即報即拆，雖然至今只拆了十六間，但民間團體根據稅籍資料推估，其實有發揮了嚇阻作用，2016以前，違章工廠年增6000多家違章工廠，2016之後年增約3000家，減少一半。

蔡政府僅僅是政策的宣示就發揮了減量作用，凸顯違法業者無時不在觀察執政者態度和決心，更證明處理違章工廠並非不可為。

後來，行政院提出了「工廠輔導法」修正版本，把520後即報即拆丶中高污染遷廠丶關廠入法；低污染工廠全面納管丶清查都入法，這些是正面的；但是，幾乎是全面就地合法的輔導方案，沒有落日時間，就是大失分，修法過程民間團體提出五大修正訴求，在龐大的社會壓力下，民進黨也僅勉強接受二十年落日的條款。如果民進黨想要在違章工廠這題取得正面的歷史評價，就要看能否落實520即報即拆，明訂中高污染遷廠時程，調整全面就地合法的錯誤，讓台灣的產業永續和正常化。

礦業法再三承諾卻不兌現

地球公民從六年前開始推動礦業改革，試圖健全礦業開發應進行的土地開發、環評、保安林審查與部落知情同意程序。幾年來，促成礦務局檢討無採礦實績礦場，收回57個礦業權（2019年11月30日為止共收回12個）；促成農委會林務局踐行保安林經營準則，針對保安林內租地採礦案審查及現勘；促成亞泥案真相調查（預計2020年初完成）。

礦業法是一部半世紀沒修，違憲違法基本人權，沒有環境和國土把關機制的老舊礦業法，是否可以在這時候止血，端看已完全執政的民進黨。

在民間不斷行動，加上2017年齊柏林先生意外過世，升溫了政治壓力下，2017年六月蔡英文總統在頒發齊柏林褒揚令時承諾修礦業法，今年六月，在原轉會上二度承諾本屆立委修礦業法。二年多來，我們不斷爭取礦業法列為優先法案，在立法院中經過11次經濟委員會審查、4次黨團協商，總算在今年五月底送交立法院長蘇嘉全協商，然而，民進黨還是完全不作為。很遺憾，這一屆立委任期即將結束，如果12月31日蘇嘉全院長沒有召集協商，選後也沒有召集臨時會審議，礦業法就歸零，下一屆的修法程序全部都得重來。

感謝為礦業法努力的委員：高志鵬（民）、林淑芬（民）、尤美女（民）、蘇治芬（民）、周陳秀霞（親）、賴瑞隆（民）、高潞以用（時力）、邱志偉（民）、徐永明（時力）、管碧玲（民）、陳曼麗（民）委員等。在狹小的政治空間中，即使無關自己選區的利益，還是願意為礦業改革付出努力。

環保與選票的距離

良寬攝於鎮西堡

台灣在轉型正義路尚遙，國家主權受中國持續威脅下，如何防止國民黨得到政權，支持民進黨繼續執政似乎是不得不然的選擇。然而，社運團體的存在就是要監督握有權力的執政黨，否則就失去了存在的價值，也辜負了支持者期待扮演的角色，但是，在台灣特殊的國家處境下，常常需要拿捏分寸，依據歷史脈絡、客觀的事實，批判和監督民進黨，以爭取更多理性選民的支持，達成運動的目標，坦白說，這是難度很高的工作。

從事環境運動二十多年來，一直鼓吹選民應更重視政黨在公共政策的實質表現，然而，要充分理解多元的公共議題，依此決定投票給政黨或候選人，個別的選民得花很多力氣，也因此，很需要公民團體提供選民客觀資訊。在民進黨二度執政倒數，大選在即的時刻，作為貼近政治運作現場的環運工作者，提供以上觀察報告和評論，拋磚引玉，期待有更多領域的團體或工作者可以從不同的角度，提高選民對公共政策的認知和判斷能力，我認為，這是台灣民主的深化很重要的事情。

然而，參選的經驗讓我深刻了解選民投票行為很複雜，公共政策的認知和判斷能力只是其中一項，選民可能會受大環境的氛圍到私人利益影響，也有對政黨和候選人主觀的喜惡，投票之前更可能盤算著選票會不會浪費，掙扎著西瓜要不要偎大邊。總之，從環境議題的表現到投票行為之間，尚有一大段的距離。

今年，身邊許多的朋友總統票早已無懸念，但都在煩惱著政黨票該投給誰？我也還沒有做出決定。但是我認為不應該投廢票，建議可以參考台灣公民陣線提出的原則，先用排除法：大黨拒投國民黨，建議投民進黨；小黨拒投台灣民眾黨，建議投給台灣基進、時代力量、綠黨等台派小黨，然後，在未來的二十幾天想一想，這一票想要改變或支持什麼？

而對於環保運動，我認為選後真正的挑戰在於：能否凝聚足夠的社會力，讓改革的項目可以持續，錯誤的有機會矯正，歸零的可以重來，承諾的不再跳票。更期待選舉期間的積極公民，在選後仍保有和選舉時同樣的熱情，共同來關心公共政策，讓公民社會成長茁壯。

>>有關民進黨第一次執政時，各種環境政策的衝突矛盾，請參考李根政在2012民進黨總統黨內初選的提問。https://leekc-95kh.blogspot.com/2011/04/blog-post.html

一場美麗的誤會：台糖上萬公頃造林何去何從？

 【原載報導者 投書】一場美麗的誤會：台糖上萬公頃造林何去何從？

2019/12/6 https://www.twreporter.org/a/opinion-afforestation-in-the-plain-area

「種樹造林」似乎是很振奮人心的環保工作。

不幸的是，如果欠缺國土規畫、環境背景的調查、合理的目標定位、經營管理的專業配套，很可能不是想像中的美好，而是一連串資源的錯置，留給後人難以收拾的殘局。

近日，台糖平地造林因為要引入太陽光電計畫，「砍樹」發展「綠能」，似乎成了另一個爭議的戰場。但這件事不應該淪為如此簡化的二元對立，必需先了解平地造林政策的歷史脈胳及現況，做為討論的基礎。

一場期限20年的森林夢，起頭欠考量、到期沒對策

現有台糖農場的「樹海」，並非天然林，而是台糖公司從1997年開始配合政府推動全民造林（林務局）、平地造林（林務局）、環保林園大道（環保署）等造林獎助政策（註），所種出來的人工林。政府平地造林獎助為期20年，私有農地每公頃共補助58.4萬元，後來加碼到240萬元，國營事業則是每公頃共補助25萬元，後來加碼到48.8萬元。為什麼是20年？這是緣自經濟林所設定的「輪伐期」概念，意思是樹木種了20年就有砍伐賣木材的價值。

根據林務局統計，全國的平地造林面積共13,854公頃，台糖是最大業主共造林10,889公頃，私有農地則造林2,965公頃，總共花費了國庫124億元。

平地造林政策源起於山地造林政策的轉變，以及做為加入WTO後大面積農地休耕的因應方案之一。然而，對於目標的設定非常多元，顯然過於浮誇不實，大致上可歸納為：增加平地森林面積，提供國人休閒遊憩與環境教育，改善野生動物棲息環境、增加生物多樣性、減少天然災害之社會成本，以及減碳等等。然而，偏偏沒有很明確的告訴民眾：補助20年期滿之後，業主可以自行伐除，政府不能阻止，除非再提出誘因。也就是說，民眾誤以為種下去的樹會一直都在，是個美麗的誤會。

平地造林所營造的「樹海」，造林之初並未考量台灣各區域的植物生態特性，慎選樹木及生態綠化技術，反而種植了不少外來樹種、經濟、景觀樹種，生物多樣性並不高。如果補助屆滿20年後，業者將其砍除，原有的生態、景觀功能等於歸零，只能算是一個賞味期20年的種樹方案。

缺乏撫育管理，也無法提升木材自給率

就木材的經濟價值，2008年推動「綠色造林計畫」，宣稱平地造林2萬公頃在20年後可蓄積300萬立方公尺木材，創造300億元之木材經濟價值，增加國內木材自給率2.5%。然而，因為造林過程沒有好好選擇樹種，種下去也沒有良好的撫育管理，苗木參差不齊、木材品質差異甚大，現存一萬多公頃大都沒有木材市場價值，當年宣稱的增加木材自給率，很可能接近「零」。

更荒謬的是，參加造林計畫的台糖公司或農民，當年以為種樹可以領補助，將來又可以賣錢，算是划算的投資，但20年後，才發現這些樹根本沒有市場價格，反而造成困擾。簡而言之，平地造林從源頭政策規劃到執行是一筆爛帳，沒有考慮土地規劃，預期效益也浮誇不實，20年過去了，到底留下多少綠色資產？生物多樣性？木材價值？相關主管機關應該要深切檢討。

筆者曾擔任「高雄仁武產業園區基地環評案」外聘專家委員，在初審會上就指出預定地上的台糖造林木，必需妥善處理。該地為台糖人工平地造林地，面積約20公頃，其造林樹種為印度紫檀、桃花心木、楓香、台灣櫸木、相思樹、茄苳、小葉欖仁、烏臼、白千層、光臘樹，共約有23,780株樹木。這些樹是2003年及2009年所種植，20年的補助計畫將於2023年及2029年到期。因為要變更為工業區，依規劃只能原地保留面積約0.13公頃面積的林地，選擇胸高直徑達30公分以上，條件比較好的樹木約5,800株進行移植。

所以，剩下的樹都去哪了？

那剩下的樹怎麼辦？經過台糖公司諮詢專家，提出了6項原則（註）：

高雄市府內有樹木需求之相關單位，可先以本基地內台糖造林之樹木做為首要來源。

移植至高雄市政府樹木銀行，做為園區樹木移植替換樹種。

提供木材同業公會取用。

提供再利用傢俱業者或弱勢族群傢俱製造業者取用。

提供民眾及業者（段木及太空包木屑）取用。

破碎後做為本園區植栽肥料⋯⋯等。

從這個清單可以看到一個答案，花了國庫的補貼，種了20年樹就是不能賣錢，這期間或許有創造出一定程度的環境效益，但後續如何處理陷入了窘境。20年補助陸續屆滿，如果政府認為有環境功能希望業者保留，就得付出代價，否則只能任由業主自行處置；而台糖是國營事業，就需要有政策指導和配套。

林務局目前正在重新規劃造林獎勵制度，希望可以不再重蹈覆轍，最為關鍵的是要把目標和執行方法弄清楚。如果是經濟林，設定了輪伐期限（依據不同樹種和用途，可以伐採的時間不一）就要在對的區位，好好種出有用的木材；如果要做生態復育，就要以營造生物多樣化的原生林為目標，採因地制宜的復育作法，最重要的是上位的國土規劃，要能確保森林可以長存。

台糖造林檢討芻議：重新盤點，從長規劃是第一步

12,000公頃台糖造林地真的不是小數字，儘管因為源頭的政策定位和管理失當，導致生態、景觀、經濟價值皆不如預期。然而，如果要大面積地移除林木，反轉20年來形成的綠意景觀和生態功能，仍然需要環境資源的調查，從國土規畫、永續經營的角度，進行整體評估和分區規劃。例如：

優先盤點與國土綠網、各哺乳類生態廊道以及生物熱點的疊合區位，以不干擾生態廊道方式，階段性、不連續性的復舊造林策略，重建台灣平地原生林相。對已具有休閒遊憩或生態功能的造林區，例如：花蓮大農大富、嘉義鰲鼓、林後四林平地森林園區，是否由台糖公司移交林務局等機構經營管理，讓專業機構可以發揮長才。

如果部分造林地確實有林木生產的經濟價值，妥善經營既有林木，培育成材，就可以配合目前新的國產材政策，朝向永續經營；如果土壤等環境條件合適恢復農牧，必得砍除林木，是否可以保留部分林帶，創造獨特的營農環境？

如果有牽涉歷史過程的不當徵用或徵收，其土地的利用需要與在地部落、聚落磋商整體治理方案配套。例如大農大富森林園區，原本是阿美族開墾定居，由農田、樹林交錯的地景，爾後被日本殖民政府迫遷後收歸國有，租給糖業公司轉作甘蔗田，二戰後則由國府接收，直到2002年才改為平地造林。政府和台糖公司顯然要面對原住民歷史與轉型正義。

光電計畫不是不行，但要考量區位獨特功能

至於台積電有意在屏東縣興建全台最大光電廠，台糖公司的營農型太陽光電計畫，面積各有上千公頃，又該如何看？

筆者認為：台積電為了確保再生能源的供應，進一步要投資光電廠，這是一件好事。

台積電擴廠最大環境問題正是高耗電，在空汙最嚴重的南部，台積電只有提高再生能源的比率，才得以避免增加污染負荷。2018年底南科擴廠環評時，台積電做出了2025年電力使用20%再生能源的承諾；4個月之後，台積電進一步釋出代工蘋果要100%再生能源。從這個過程中，可以了解台積電迫於供應鍊的壓力，也不得不使用再生能源。但是，台積電如果只是想請政府幫忙找一片大面積的台糖地蓋滿光電板，就過於輕率和不負責任。

屏東縣大面積的台糖地，多數位於潮洲斷層以西，多條河川的出山口，屏東平原的扇頂區。這裡是深且厚的砂礫石層，耕種的土壤條件未必良好，但卻是很重要的地下補注區。其中位於林邊溪萬隆農場的扇頂區，正是台灣第一個地下水人工補注計畫「大潮洲人工湖」所在地。

光電的開發和地下水補注未必有矛盾，但是有必要考量這些區位的獨特環境功能。此外，如何迴避具有景觀和生態價值的區位，甚至屏東縣的農業、觀光發展需求等，顯然需要一個合理的評估程序和社會討論的過程，藉由專業的生態規劃，合理的經營配套，創造出和環境與社會共存共榮的模式，落實企業社會責任。

妥善規劃，讓20年前的「誤會」永續美麗

總結來說：台糖的造林地面臨的是早期規劃失當，20年獎勵陸續到期，需要重新定位的時刻，這些造林木不是不能動，但要有整體和長遠的規劃，以免再犯過去的錯誤。台糖是國營事業，土地是公共資産，應該要符合公共利益，而非只考慮公司的利潤。

平地造林一開始就設計補助20年期滿之後，業主可以自行伐除，但因為政策目標和推動浮誇不實，政府沒說清楚，人民也沒搞懂，變成了一場美麗的誤會，而由於光電的介入，變得更形複雜。如何收拾殘局，讓台糖農地的利用具有永續性，不再重蹈覆轍，需要建立一套可行的機制，評估那些樹要保留？那些要砍？後續如何經營？透過妥善的規劃，讓台糖農地在光電、農業、環境生態效益之間，找到一條出路。