【原載報導者 投書】一場美麗的誤會：台糖上萬公頃造林何去何從？
2019/12/6 https://www.twreporter.org/a/opinion-afforestation-in-the-plain-area
「種樹造林」似乎是很振奮人心的環保工作。
不幸的是，如果欠缺國土規畫、環境背景的調查、合理的目標定位、經營管理的專業配套，很可能不是想像中的美好，而是一連串資源的錯置，留給後人難以收拾的殘局。
近日，台糖平地造林因為要引入太陽光電計畫，「砍樹」發展「綠能」，似乎成了另一個爭議的戰場。但這件事不應該淪為如此簡化的二元對立，必需先了解平地造林政策的歷史脈胳及現況，做為討論的基礎。
一場期限20年的森林夢，起頭欠考量、到期沒對策
現有台糖農場的「樹海」，並非天然林，而是台糖公司從1997年開始配合政府推動全民造林（林務局）、平地造林（林務局）、環保林園大道（環保署）等造林獎助政策（註），所種出來的人工林。政府平地造林獎助為期20年，私有農地每公頃共補助58.4萬元，後來加碼到240萬元，國營事業則是每公頃共補助25萬元，後來加碼到48.8萬元。為什麼是20年？這是緣自經濟林所設定的「輪伐期」概念，意思是樹木種了20年就有砍伐賣木材的價值。
根據林務局統計，全國的平地造林面積共13,854公頃，台糖是最大業主共造林10,889公頃，私有農地則造林2,965公頃，總共花費了國庫124億元。
平地造林政策源起於山地造林政策的轉變，以及做為加入WTO後大面積農地休耕的因應方案之一。然而，對於目標的設定非常多元，顯然過於浮誇不實，大致上可歸納為：增加平地森林面積，提供國人休閒遊憩與環境教育，改善野生動物棲息環境、增加生物多樣性、減少天然災害之社會成本，以及減碳等等。然而，偏偏沒有很明確的告訴民眾：補助20年期滿之後，業主可以自行伐除，政府不能阻止，除非再提出誘因。也就是說，民眾誤以為種下去的樹會一直都在，是個美麗的誤會。
平地造林所營造的「樹海」，造林之初並未考量台灣各區域的植物生態特性，慎選樹木及生態綠化技術，反而種植了不少外來樹種、經濟、景觀樹種，生物多樣性並不高。如果補助屆滿20年後，業者將其砍除，原有的生態、景觀功能等於歸零，只能算是一個賞味期20年的種樹方案。
缺乏撫育管理，也無法提升木材自給率
就木材的經濟價值，2008年推動「綠色造林計畫」，宣稱平地造林2萬公頃在20年後可蓄積300萬立方公尺木材，創造300億元之木材經濟價值，增加國內木材自給率2.5%。然而，因為造林過程沒有好好選擇樹種，種下去也沒有良好的撫育管理，苗木參差不齊、木材品質差異甚大，現存一萬多公頃大都沒有木材市場價值，當年宣稱的增加木材自給率，很可能接近「零」。
更荒謬的是，參加造林計畫的台糖公司或農民，當年以為種樹可以領補助，將來又可以賣錢，算是划算的投資，但20年後，才發現這些樹根本沒有市場價格，反而造成困擾。簡而言之，平地造林從源頭政策規劃到執行是一筆爛帳，沒有考慮土地規劃，預期效益也浮誇不實，20年過去了，到底留下多少綠色資產？生物多樣性？木材價值？相關主管機關應該要深切檢討。
筆者曾擔任「高雄仁武產業園區基地環評案」外聘專家委員，在初審會上就指出預定地上的台糖造林木，必需妥善處理。該地為台糖人工平地造林地，面積約20公頃，其造林樹種為印度紫檀、桃花心木、楓香、台灣櫸木、相思樹、茄苳、小葉欖仁、烏臼、白千層、光臘樹，共約有23,780株樹木。這些樹是2003年及2009年所種植，20年的補助計畫將於2023年及2029年到期。因為要變更為工業區，依規劃只能原地保留面積約0.13公頃面積的林地，選擇胸高直徑達30公分以上，條件比較好的樹木約5,800株進行移植。
所以，剩下的樹都去哪了？
那剩下的樹怎麼辦？經過台糖公司諮詢專家，提出了6項原則（註）：
高雄市府內有樹木需求之相關單位，可先以本基地內台糖造林之樹木做為首要來源。
移植至高雄市政府樹木銀行，做為園區樹木移植替換樹種。
提供木材同業公會取用。
提供再利用傢俱業者或弱勢族群傢俱製造業者取用。
提供民眾及業者（段木及太空包木屑）取用。
破碎後做為本園區植栽肥料⋯⋯等。
從這個清單可以看到一個答案，花了國庫的補貼，種了20年樹就是不能賣錢，這期間或許有創造出一定程度的環境效益，但後續如何處理陷入了窘境。20年補助陸續屆滿，如果政府認為有環境功能希望業者保留，就得付出代價，否則只能任由業主自行處置；而台糖是國營事業，就需要有政策指導和配套。
林務局目前正在重新規劃造林獎勵制度，希望可以不再重蹈覆轍，最為關鍵的是要把目標和執行方法弄清楚。如果是經濟林，設定了輪伐期限（依據不同樹種和用途，可以伐採的時間不一）就要在對的區位，好好種出有用的木材；如果要做生態復育，就要以營造生物多樣化的原生林為目標，採因地制宜的復育作法，最重要的是上位的國土規劃，要能確保森林可以長存。
台糖造林檢討芻議：重新盤點，從長規劃是第一步
12,000公頃台糖造林地真的不是小數字，儘管因為源頭的政策定位和管理失當，導致生態、景觀、經濟價值皆不如預期。然而，如果要大面積地移除林木，反轉20年來形成的綠意景觀和生態功能，仍然需要環境資源的調查，從國土規畫、永續經營的角度，進行整體評估和分區規劃。例如：
優先盤點與國土綠網、各哺乳類生態廊道以及生物熱點的疊合區位，以不干擾生態廊道方式，階段性、不連續性的復舊造林策略，重建台灣平地原生林相。對已具有休閒遊憩或生態功能的造林區，例如：花蓮大農大富、嘉義鰲鼓、林後四林平地森林園區，是否由台糖公司移交林務局等機構經營管理，讓專業機構可以發揮長才。
如果部分造林地確實有林木生產的經濟價值，妥善經營既有林木，培育成材，就可以配合目前新的國產材政策，朝向永續經營；如果土壤等環境條件合適恢復農牧，必得砍除林木，是否可以保留部分林帶，創造獨特的營農環境？
如果有牽涉歷史過程的不當徵用或徵收，其土地的利用需要與在地部落、聚落磋商整體治理方案配套。例如大農大富森林園區，原本是阿美族開墾定居，由農田、樹林交錯的地景，爾後被日本殖民政府迫遷後收歸國有，租給糖業公司轉作甘蔗田，二戰後則由國府接收，直到2002年才改為平地造林。政府和台糖公司顯然要面對原住民歷史與轉型正義。
光電計畫不是不行，但要考量區位獨特功能
至於台積電有意在屏東縣興建全台最大光電廠，台糖公司的營農型太陽光電計畫，面積各有上千公頃，又該如何看？
筆者認為：台積電為了確保再生能源的供應，進一步要投資光電廠，這是一件好事。
台積電擴廠最大環境問題正是高耗電，在空汙最嚴重的南部，台積電只有提高再生能源的比率，才得以避免增加污染負荷。2018年底南科擴廠環評時，台積電做出了2025年電力使用20%再生能源的承諾；4個月之後，台積電進一步釋出代工蘋果要100%再生能源。從這個過程中，可以了解台積電迫於供應鍊的壓力，也不得不使用再生能源。但是，台積電如果只是想請政府幫忙找一片大面積的台糖地蓋滿光電板，就過於輕率和不負責任。
屏東縣大面積的台糖地，多數位於潮洲斷層以西，多條河川的出山口，屏東平原的扇頂區。這裡是深且厚的砂礫石層，耕種的土壤條件未必良好，但卻是很重要的地下補注區。其中位於林邊溪萬隆農場的扇頂區，正是台灣第一個地下水人工補注計畫「大潮洲人工湖」所在地。
光電的開發和地下水補注未必有矛盾，但是有必要考量這些區位的獨特環境功能。此外，如何迴避具有景觀和生態價值的區位，甚至屏東縣的農業、觀光發展需求等，顯然需要一個合理的評估程序和社會討論的過程，藉由專業的生態規劃，合理的經營配套，創造出和環境與社會共存共榮的模式，落實企業社會責任。
妥善規劃，讓20年前的「誤會」永續美麗
總結來說：台糖的造林地面臨的是早期規劃失當，20年獎勵陸續到期，需要重新定位的時刻，這些造林木不是不能動，但要有整體和長遠的規劃，以免再犯過去的錯誤。台糖是國營事業，土地是公共資産，應該要符合公共利益，而非只考慮公司的利潤。
平地造林一開始就設計補助20年期滿之後，業主可以自行伐除，但因為政策目標和推動浮誇不實，政府沒說清楚，人民也沒搞懂，變成了一場美麗的誤會，而由於光電的介入，變得更形複雜。如何收拾殘局，讓台糖農地的利用具有永續性，不再重蹈覆轍，需要建立一套可行的機制，評估那些樹要保留？那些要砍？後續如何經營？透過妥善的規劃，讓台糖農地在光電、農業、環境生態效益之間，找到一條出路。