李根政／地球公民協會執行長（2010.1.15）
台灣山區的土石流災變，1990年從台東的銅門、紅葉開始，1996年的賀伯颱風後則持續重創南投、嘉義、雲林等中部山區；2008年的八八風災則猛爆性的發生在高屏山區。
土石流埋沒了部落、村莊，傷亡慘重，同時也破壞了山區道路交通，使得政府疲於救災、復建，投入的道路、橋梁、堤防、攔砂壩、邊坡水土保持工程費用越來越高，往往前一年的復建工程未完工，新的颱風大雨又將之沖毀，反覆無效投資令人興嘆！
就災民的立場，當然希望政府能夠協助其恢復道路，保護農地、房屋，使其能夠復舊生活；然而，國人不免要問：山區農業、旅遊產業每年創造的產值、經濟所得，與政府每年投注的工程費用相較是否值得？
八八災後，政府、輿論和重量級慈善團體似乎把「原住民遷村，讓山林休養生息」做為解藥。隱隱指向：「原住民是山林破壞者」，這令已在慌亂的救災，倉促的重建政策中疲於奔命的災民，遭受著雙重的壓迫，一方面是大自然加諸的生存壓力，一方面則是被迫在短時間內做出遷村、改變生活方式的決定。
我們認為這樣的說法是以偏蓋全，是見樹不見林，對面臨族群存續巨大挑戰的原住民族更是殘酷的指責。
若問：現今原住民在山地的農業活動，會不會造成山林水土的破壞，答案是肯定的。例如，種植生薑的過程必先伐木、用怪手整地，開路，種植過後，該地7-10內無法再種生薑，於是得再砍伐森林，開闢新農地；所遺之地則種上果樹、及根莖、蔬菜等短期作物。伐木、整地、單一植被、產業道路，的確都會破壞水土。
但是，若問：現今山林破碎的元凶、最大破壞者是誰，則必需從台灣百年來的山林開拓政策和制度，以及現今的土地利用做全盤的探討。其結果絕對不是原住民，而是漢人；不是部落，不是山老鼠，不是林農，而是林務局、政府…。
歷來政府和學界檢討土地利用與土石流等課題，根本忽略了台灣地體與植被形成的穩定關係，同時也刻意不檢討百年伐木和政府鼓勵山地開墾的政策，只集中在所謂「超限利用」與「濫墾」，彷彿只有人民犯錯，而且和政府無關。
如果因為原住民在山上的農業活動會破壞山林，所以叫他們離開；那麼漢人來台400年全面摧毀原始森林，從事精密農耕，把平地所有野生動植物趕盡殺絕，發展工業污染河川、土地，是否也該全面退出？
這樣的邏輯太簡單，也太恐怖。八八水災當然是天災加人禍，但災後至今，人禍到底是什麼？政府始終沒給個交代。以下筆者試簡要分析：
一、山林政策：
全台山坡地大都被劃分為「林業用地」、「農牧用地」。所謂的林業用地大都是依據過去伐木時代留下的林班事業地而劃分。依據1972-1977年所進行的第二次之森林資源航測調查。全島林地合計面積1,864,700公頃，其中非生產林地78,200公頃，生產林地 1,786,500公頃。在國有林地1,550,308公頃劃分為卅七事業區，經濟林地占59%，施業限制地（水土保持關係）占14%，保安林地占19%，施業除地占8%。
全台百萬公頃的「經濟林地」，在海拔2500公尺以下的原始森林，大都在過去百年來被全面伐除，根據官方統計共砍伐34萬4千多公頃的林地，爾後又以林相變更、林相改良的名義，全面破壞原始闊葉林，因伐木而開闢的林道，根據1981年統計，全島長達3,682公里，這些林道加上後來的橫貫公路，正是山區開墾的交通要道，影響是全面性的。
時至今日，這些經濟林地，有些重新演替為天然林，有些則繼續人工營林，執行所謂的「撫育」，如除草、削枝，維持單一林相，單層的人工植被。人工營林，基本上是視「樹」為一種收穫周期較長的作物，造林的過程中砍伐森林，開闢伐木道路，對水土保持破壞極大，重新種植的小苗，至少要經5-10年以上才能成林，其作業模式，對水土保持的損害僅次於果樹、短期作物。原住民保留地中，有許多被劃入「林地」，多年來同樣執行著「砍樹、種樹…」的循環利用方式，而維繫這種利用模式的政策，就是「獎勵造林」，而其影響規模都是以數萬公頃計，例如1996年的賀伯災後，政府推出全民造林運動，總計造林3萬8,000多公頃，其中收回農墾地再造林者僅214公頃，意味著可能毀林3萬多公頃。
再者，林地之中即使被劃入「保安林」，依照保安林經營準則還是可以進行更新、撫育的作業（即伐木再造林），經主管機關農委會林務局許可，還是可以把森林砍除推動公用事業、公共設施、公共建設、探礦或土石採取。也就是說，依現行保安林的經營方式，並不能避免水土破壞。
另外，山坡地上所編訂的「農牧用地」，在編定的過程中，並未真正調查是否適合農牧使用，許多的農牧用地形陡峭脆弱，一旦把森林伐除或從事農耕活動，極易造成水土流失，這是土地利用管制中失落的一角。（現有之保安林面積已達461,183.6公頃，佔森林面積的21%，其中96%屬國有，公、私有佔4%。）
簡而言之，要解決全台最大面積山坡地不當利用的問題，必需先檢討林業政策，以細膩的土地調查為基礎，徹底進行山區土地分類，重新劃分保育地、經濟地。保育地限制不得從事造林、撫育、林木收穫、農業等活動；經濟地則允許從事人工林的經營、農業活動、聚落。（經過重新劃分，也許現今原住民保留地中的部分林地，反而適宜農耕；農牧用地反而應劃為保育地。）
可惜的是，從2005年開始所推動國土復育條例或行動策略，都未碰觸這些課題，甚至還是允許在所有區域進行「林業保育必要之復育及疏伐作業」，而對於收回出租林地再造林，也還是停留在經濟林的思維。
△高海拔山區還是允許這樣的疏伐作業，維持運材道路，如何叫國土復育？
二、農墾與超限利用：
根據農委會1999年清查全台山坡地屬宜林地及加強保育地總面積36萬5,907公頃中，屬超限利用者，共有4萬7,000筆，面積計3萬2,000餘公頃，超限利用率達8.8%，超限利用面積以南投縣1萬1,120公頃為最多，次為嘉義縣及台中縣。而山坡地超限利用種植檳榔樹面積計有1萬1,000餘公頃，占全省超限利用面積之34.7%，主要分布於南投縣、嘉義縣及花蓮縣等地。（監察院，2000，國土保全總體檢報告：崩塌及土石流區。）而有關原住民保留地超限利用的統計，根據行政院原民會的資料，總面積為15,122公頃，其中又以南投縣比例最高。
同時，根據經建會（2004年）的資料，全台因為山地農墾而開闢的4公尺以上產業道路、農路總長度達8,550公里，相當於22條中山高！道路、農墾不僅會造成崩塌，也會加重下游的涇流量，縮短雨水從山區流出的時間。
超限利用的源頭之一在於林業政策，由於伐木後遺留大面積荒山，政府乃鼓勵人民租地造林，一開始，木材價格尚有利基，但隨著國產材不敵價廉之進口材，許多林農便轉種植茶、果樹等經濟作物。同時，隨著山區道路的開通，吸引了更多漢人上山開墾，有些甚至是侵占國有地從事農作，經濟的誘因，導致了原住民保留地的林地也開始超限利用，原住民自營或出租給漢人者兼有之。
△阿里山區的山林茶園拓墾，2003.11.17。
另一源頭則在於政府鼓勵農業上山與山林保育的矛盾政策，例如福壽山、武陵、清境、花蓮等四大農場，就是政府主導的高山蔬果政策；再如李登輝總統在面對阿里山國有林下種植山葵的問題，竟向身旁的官員做了一項指示：「去研究研究，看看是不是可以共存，上下都利用！」，高層無知加放任，民眾利之所趨、民代關說、地方政府不執法，致使濫墾、超限利用成為尾大不掉的問題。
最近幾年來，隨著國家政策轉向了觀光旅遊，交通部觀光局如散財裡子般，到處灑錢搞建設，形成另一嚴重的山林破壞。「國家風景區」全然以增加觀光人口為前提，無視國土危脆，建設各種如空中樓閣一般的景觀建設，如本次風災過程中，整個茂林國家風景區管理所全數為土石流所沖毀；阿里山觀光設施、BOT案同樣難敵土石之災；九二一地震後在草嶺推出的「災難觀光」週期又是何其短暫？再如盧山、六龜、寶來的溫泉有多少是合法經營？宗教寺廟占用國有地，違規超限利用者更是不計其數，但是，又有那個政治人物敢下達拆遷指令？
整體而言，土地不當利用之主導者為政府，在山區的漢人和原住民都有土地利用不當的問題，把所有責任推向原住民，或以此為遷村之理由，不僅是以偏蓋全，更是推卸責任，欺壓弱勢，徒增社會不公。
△寶來溫泉區受創後，政府應業者之請，積極疏濬並協尋溫泉露頭，要重振觀光。災後復建的資源分配與國土復育的標準，似乎仍是在比誰比較有權有勢？
三、公共工程：政府主導的公共工程本身就是最大破壞者。例如：今日有許多的山區漢人聚落，就是伴隨著中橫、北橫、南橫、阿里山公路等公路而建立或者擴張；水壩、發電廠，越域引水等隧道工程，破壞河川、山林生態至鉅；因應觀光而擴張的公私建物，往往處於敏感區位；農委會水保局之任務即在維持山地開發，進行各種水土保持工程，數十年來，上游搞開發，下游收拾殘局，已投入數百、上千億「永續工程」，然而，土石流為何越加嚴重？為何無人檢討？
綜上，可以發現政府是最大的山林破壞者，而且是透過制度、公權力進行有系統的破壞。然而，這些導致今日國土破碎、崩山與土石流災難的因素，必需在時間──土地開拓歷史；空間──各種開發之規模及區位下檢視，因時因地有輕重之分，無法一概而論。
國土復育的幾項思考
八八災後後，由經建會、內政部營建署主導的國土計畫法，在第23、24條中制定了國土保育地區之國土功能分區及管制原則，因而宣稱納入國土復育的內涵；立法院中則有田秋堇、黃昭順委員領銜提出了國土復育條例準備提案（皆以民進黨2005年版本略作修改）。另外，98年12月31日，經建會則提出了國土保安及復育計畫（草案），送到行政院永續會中討論。
綜上回顧，對於山林復育之策略筆者看法如下：
一、山林復育不應僅檢討「不當農墾」、「超限利用」，而應檢討山林政策、公路、水資源開發、水保、觀光等公共工程。
二、山林復育依現行法令即可操作，重點在的政策方向是否正確，是否可行，是否有政治決心。
三、山林復育所需經費，應將造林、水土保持、道路等工程費用，轉移至限制伐木補償、復育天然林，收回承租林地等，不應再擴大舉債；加徵水源保護費用應直接回饋保護區上游人民。
四、社會和政治共識。山林復育非五年、十年可竟全功，現有即使有了正確的政策，也要3、50年，甚至百年才能見其成果。一個欠缺政治與社會共識的山林復育方案，確定敵不過人民的抵制、民代的關說，演變成朝令夕改；無法處理山區住民生計問題的方案，必然導致利害相關者之消極、積極抵抗。
例如民進黨時代依據「國土復育策略方案暨行動計畫」試圖處理超限利用、收回出租林地。然而來自墾民、民代的壓力上達天聽，加上預算編列有限、人力不足等因素，致使阻力重重、執行緩慢。依據林務局資料顯示：從95年執行限期拆除、廢耕、自願返還計畫至97年3月為止，國土保育區範圍內現有的超限利用、濫墾濫建面積達10,096公頃，但僅執行約756公頃，如依此進度，預計要花30年才能執行完畢；另外，國有林出租造林地，面積約81,727公頃，則只收回了1,400公頃，準此速度要花上131年才能完成回收，凡此都說明「徒法不足以自行」。
五、山地農墾也許並非八八災變的主因，但這種大規模的山地農墾活動的確威脅自身及下游居民。從事山地農墾者，有些僅是糊口的工作，有些誠屬不公不義之暴利，要處理這項課題時，必先判別真正的弱勢者與不法的既有利益者。如今，要處理這項歷史沈疴，最好的作法是，把所有的資訊公開，釐清爭議課題，不斷舉辦公聽會、聽證會凝聚社會共識，讓政治角力全面透明化；同時積極研擬策略方案，協助山區住民轉型為與山林共存的生活型態，原住民傳統的輪耕、休耕，農林並存的生產型態，或許值得重新借鏡。
六、搭構原住民傳統生態智慧與西方生態學的橋樑，建立山林經營管理的實務共識。以原住民部落為主體，逐步賦予經營管理山林的權力，彌補林務人員快速白領化，山林管理的嚴重缺口。
八八災後，如何幫助岌岌可危的原住民族在嚴酷的大地中，如何延續族群的生命和文化？在一世紀前後陸續移墾山區的漢人聚落到底何去何從？如何避免聚落選址、道路闢建、土地利用重蹈覆轍是最迫切的課題。至於山林復育請政府先躬身自省，先檢討既有法令和政策；請社會在見樹又見林的前提下，協助山林復育。筆者並不認為本文已掌握到關於山林復育的全貌，因而所提出的看法或建言也未必周全，但以此拋磚引玉，期盼台灣社會能夠盡可能先了解山林問題，將所有關鍵的人和事鍵結起來，創造長久合作的空間與機會。
