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如果你是行政院長,國家公園和林務局會放在農業部?環資部?


賴清德院長日前召集環保署、農委會相關首長討論組改後拍板定案,林務局原則上歸屬於未來之環資部,但林業生產、遊樂區管理及林業試驗所,則留在未來的農業部。對於這樣的決策,個人肯定賴院長維持了水、土、林整合的組改方向,從流域治理的新思維,面對極端氣候下的挑戰。
但是,令人不安的是:幾乎全數位於161萬公頃的國有林中「國家公園」(約30萬公頃國有林)定位不明,農業部保留「森林遊樂區」(約4.8萬公頃國有林)和「林業試驗所」(約1.2萬公頃國有林),極有可能增加跨部會協調困難,成為組改中最糟的情境。
森林與保育:組改情境圖(李根政模擬示意)
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【問題 1】環資部主管國有林,但是國家公園96%都是國有林,卻留在內政部?

現行內政部主管的國家公園面積約31萬公頃,超過96%的土地和林務局主管的161萬多公頃國有林班地重疊。舉個例來說:太魯閣國家公園中,都位在國有林中,而且其中還有合歡山森林遊樂區。
為了避免事權分散、資源重覆投資、機關相互競爭,國家公園本應與未來環資部「森林及保育署」的業務進行整合,加上其原本的保育定位,斷無理由要留在內政部,否則原本是二個部會要協調,會變成三個部會協調,失去組改意義。
然而,日前行政院發言人徐國勇拋出了切割國家公園方案,要把所謂高山型國家公園移到環資部,觀光遊憩型留在內政部,這更是治絲益棼的作法,凸顯了行政院組改腳步的凌亂,對國家保育體系的欠缺理解和改造的遠見。
國家公園是透過從生態保護區、特別景觀區、遊憩區到一般管制區進行分區管制,其目標是保育、育樂及研究,如果真有國家公園完全導向了觀光遊憩,意味著是嚴重的經營不當和瀆職,應該要被檢討;如果國家公園系統要切割解構,則又是國家保育系統大變革,恐怕不是賴院長和幾個部長一次簡短的會議,可以做出好的決策。

【問題 2】森林遊樂區屬於國土保育區,留在農業部適合嗎?

其次,森林遊樂區留在農業部適合嗎?全國161萬公頃國有林中,共有22處森林遊樂區,總面積約4.8萬公頃,其中林務局管轄18處,約3.7萬公頃;退輔會森保處管了明池和棲蘭等二個森林遊樂區,約2,671公頃;另外,中興大學實驗林的惠蓀林場7,477公頃;台大實驗林溪頭園區2,514公頃。
森林遊樂區的定位在於休閒遊憩,並非林木生產部門,台大和中興大學實驗林都是在大伐木時代的產物,在官營伐木結束26年後,如今已轉為遊憩、教育功能,其所在區位在國土計畫中勢必屬於國土保育地區,留在農業部實在不合理。

【問題 3】林試所管轄林地多為研究教育,何不轉入環資部?

林業試驗所管轄了六個研究中心共約1.2萬公頃的國有森林,過去雖然做過許多的林業試驗研究,包括砍伐天然林改造為人工林。但是,大部分的林地仍為天然林的狀態,近年來更多數轉型森林生態研究和教育的基地。例如蓮花池、恆春、太麻里、福山、中埔、六龜研究中心,或者泗湖工作站致力於海岸林的試驗研究。
更具指標性的是,從日治代就建立,正歡慶120週年的台北植物園的標本館—研究台灣植物多樣性與保育的重鎮。上述林試所的單位和特有生物中心改制到環資部的「生物多樣性研究所」性質接近,如今的組改方案卻分屬二個部會,實在不宜。


目前林試所管轄的福山植物園,為教育研究功能,但依據目前組改計畫將歸入農業部(圖片提供/李根政)
目前林試所管轄的福山植物園,為教育研究功能,但依據目前組改計畫將歸入農業部(攝影/李根政)

【問題 4經濟林(國產木材)農業部與環資部管轄高度重疊,需要釐清

在這次組改中,台灣國產材—經濟林的主管機關定位確實相對複雜。
目前國有林約有161萬公頃,其中林務局規劃約6-12萬公頃做為經濟林,也就是說超過94%以上的國有林是擔負保育和保安功能,就比例原則本應完整納入環資部,而非農業部。
保育是包括了保護生物多樣性、永續明智的利用,環資部本來的任務就是環境資源的管理和永續性利用,例如:水利署移轉到環境資源部,還是主管水資源的利用,只是必需擺脫過往配合經濟部門的工具性角色,因此,有關森林暨保育署納入人工經濟林的經營管理,並無不當。
如果依照賴院長這次的切割決策,將林產部門留在農業部,則意味著這6-12萬公頃的國有森林,其利用方式就需要進行跨部會的協商。
但不可否認的是,過去遺留數萬公頃的承租國有地林地造林,13.7萬公頃的私有林,36萬公頃農牧用地上約占半數土地上的既存森林,還有8萬多的林農,正是未來農業部和環資部高度重疊的地帶,在發展和國際森林認證接軌的新林業以及保育課題上,如何分工合作,是最需要釐清的組改課題。


奮起湖柳杉林疏伐(圖片提/李根政)
奮起湖柳杉林疏伐(攝影/李根政)

建議農業部應專注處理淺山到平原的農地議題

台灣從淺山到平原的廣大地區,農地流失、違章工廠林立、生產環境劣化、鄉村空洞化、農民所得低落,已是農業部最嚴竣的挑戰。同時,根據農委會的資料顯示,當前淺山地區、農田生態系確實擁有高比例的保育類物種,且該區域開發壓力大,保育和生產矛盾叢生,必然得付出極高的心力才能調和其矛盾。
農委會在第三次政黨輪替後,提出對地綠色環境給付、里山倡議等友善土地的新政策,正是面對上述挑戰的前瞻作法。在台灣農業和農鄉發展的關鍵時刻,把森林與保育主責機關移轉到環境資源部,讓農業部得以專心處理上述課題,未嘗不是一件好事。

環資部成立的意義,在於因應全球氣候災難的組織整合與轉型

就筆者認知:環境資源部的成立的意議,並非環保署的升格擴張,而是台灣作為全球氣候災難最弱脆國家之一,因應生存發展而進行的組織整合和轉型。過去主責污染防治的環保署,並未具有自然資源管理、因應複合式氣候災變的專業,也因此,在二級和三級機關的人事任命,一定要適才適所,而非淪為權力位置分配的競爭,更需要檢討四級機關的設置與人力分配,體現國家轉型的需求。
例如:從1991年台灣禁伐天然林,官營伐木事業結束後,林務局的業務已大幅轉向生態保育,但是,組織架構仍停留在過去的伐木時代,也因此衍生許多錯誤政策,未來環資部成立的「森林及保育署」,保育部門就應該強化。
此外,台灣的保育系統包括了國家公園、國家自然公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、自然保育區等,相關法規和主管機關多頭馬車,加上區外的生態保育、社區與原住民部落的參與治理等重大轉型課題,都需要好好梳理。這些事,在組改的過程應該要想清楚。
組改是國家大事,需要明確的前瞻願景和理性規劃,雖然有法定的時程壓力(2018.1.31),但實在不宜草率的決策,流於部會本位主義相互角力下妥協的產物,筆者拋磚引玉,期待朝野和社會有進一步的討論。

原載上下游新聞市集 https://www.newsmarket.com.tw/blog/101216/

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