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拿掉否決權:環評制度的另類思考


本文是應台灣人權促進會邀稿在五年前所寫,寫完之後沒有大力宣傳,因為社會並沒有討論的時機。近日環保署召集環評修法會議,詹順貴副署長被與會者激怒宣布散會,正引發環保運動界及社會討論,因而剪裁此段落,小幅編修後供各界參考。

拿掉否決權是很敏感的主張,內文中許多觀點是很簡化的陳述,尚有討論空間,請大家指教。

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2012年底的產發會中,財團們宣洩了對環評制度的不滿,產發會的「共識」報告中指控:重大投資案件淪為少數決策,且多偏重環保觀點;環評委員組成重環保、輕社經;審查委員不遵循審議規範,擴及上位政策;常以書件資料不完備要求反覆補件;環評大會有權推翻「專案小組」結論,廠商無所適從;環境差異分析之審議,審查內容常擴及全廠()域,致業者卻步,影響擴建或更新。例如:六輕4.7期環差(條件擴及全六輕VOC總量)、中油三輕更新環差(條件擴及全區健康風險評估) 。財團們指控這些因素導致整體審查時程冗長,業者投資卻步,總而言之,就是抹黑環評阻礙了經濟發展,而首要打擊目標是要推翻環評委員的否決權。

多年來做為環保團體的成員,對於環評是又愛又恨。

愛的是:在目前各種把關的法令制度中,環評因為擁有否決權,確實是能夠阻擋開發案;又因為法規目的是為了預防或減輕影響,且法令明文要考量自然與生態環境、社會、經濟、文化,可以說是進行總體發展評估的重要制度。

恨的是:環評委員的組成,完全可以被行政院和環保署操控,環評書件都是由開發單位委託顧問公司撰寫,內容充滿常態性的造假、避重就輕。

根據環保署統計歷年來被否決的案件僅占7%,而且只要是總統和行政院支持的開發案,幾乎不會被否決。環評法從1994年實施至今,否決權這把尚方寶劍,真正敢用的環評委員並不多,更何況政府高層要操控委員會是易如反掌。

2005-2007年張國龍署長任內,史無前例的聘任了幾位環保人士擔任環保署第六屆環評委員,那段期間是否決案件最多的高峰,但也讓當時行政院院長蘇貞昌批評「失衡的環評不妥」,宣稱環評委員阻礙了6,000 億的投資。從此之後,執政當局就從環評委員的遴聘,牢牢掌握了環評會,以專業之名,阻斷了所有民間推薦的代表進入。

1、環評審查統計(1995~2012.10)
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有條件通過584件
不應開發53件
進二階(有條件通過)98件
進二階(不應開發)5件
進二階(其他處置)3件
其他處置78件
總計通過682件(83%)
總計不應開發58 件( 7%)

2、歷年來環評審查結果(件數與比例)
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年度不予開發有條件通過進入二階小計不開發vs有條件+二階環保署長
1996年53220578.80%張隆盛、蔡勳雄
1997年45620805.00%蔡勳雄
1998年3496585.20%蔡勳雄
1999年2769872.30%蔡勳雄
2000年7648798.90%蔡勳雄、林俊義
2001年5773855.90%林俊義、郝龍斌
2002年2471504.00%郝龍斌
2003年3412466.50%郝龍斌、張祖恩
2004年5472549.30%張祖恩
2005年61712425.00%張祖恩、蔡丁貴、張國龍
2006年52202718.50%張國龍
2007年2300326.30%張國龍、陳重信
2008年0281290.00%陳重信、沈世宏
2009年0176230.00%沈世宏
2010年1301323.10%沈世宏
2011年0171180.00%沈世宏
2012年09090.00%沈世宏
資料來源:環保署,整理:施月英

在如此結構下,環保運動將環評視為阻擋開發案的唯一戰場,其實有極高的政治風險。歷來聚焦於環評會的環保運動,不得不一邊研讀環評報告,尋找良心學者專家,準備資料參與環評會的所謂「客觀論戰」,但同時,都必需同時在社區、全國營造社會壓力,以準備在場內外進行群眾動員。

這種做法,就是不相信環評會所謂的科學、理性、客觀。同時,也理解環評會之於環保運動,只是前台的決戰點,後台更關鍵的還有立法院的預算,以及執政者的決策。

回顧十幾年來,許多指標個案,如美濃水庫、高屏大湖、湖山水庫開發案等,都是在已通過環評後再進行反對抗爭,而成功與否,則端看在地反對力量是否足以啟動政治角力。美濃水庫因為地方不屈不撓的反對力量,在立法院刪除其預算,加上2000年陳水扁當選總統而停工;2001年通過環評的高屏大湖,同樣因為社區堅定的反對,促使選區立委年年刪除其預算;湖山水庫則因為欠缺在地力量而功虧一匱,2006年雖經環保團體試圖在立法院阻擋預算,但竟是由在野的國民黨祭出黨紀,聯合親民黨、無黨立委聯手護航。

2011年的國光石化開發案又是明證,環保團體雖然把環評為一重要戰場,但也同時進行各種社會力的營造,最後並非環評否決了開發案,而是環保運動撼動了馬英九的選票基礎,直接下達中油撤資的決策,才使國光石化胎死腹中。

因而,從另一個角度看,「環評會的否決權」是讓當權者得以隱身於後操控的擋箭牌,是諸葛孔明的草船,讓民間力量齊發環保署環評會,而非直接指向當權者。


所以,我傾向有條件的支持拿掉環評會的否決權,但還是留在環保署審議,但此同時應修改相關制度。

包括:1.由民間推薦環保評委員;2.減少官方代表席次;3.由開發單位繳費給環保署,統一發包具有公信力的環評公司撰寫環評報告;4.透過嚴謹確實的資訊公開、民眾參與機制,確立環評會的公信力;5.還是讓環評會的結論,做出「建議不應開發」、「建議有條件開發」等結論,成為一個決策的參考依據,至於要不要做的決策,還是交給執政黨,讓總統、行政院長負起責任來。

如此修正方向,表面上台灣失去了以環評做為否決開發案的政策工具,但長期來看,有助於提升台灣社會的「責任政治意識」,戮破政府以「專家、專業治理」,包藏政治分贓、政商勾結的假象,迫使行政院、總統府直接曝露於所有反對勢力的炮火,無法再以環保署做為擋箭牌。

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【一份心痛的名單】興建湖山水庫,損失的野生動植物…

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預定地除了是全球已知八色鳥分佈密度最高的區域外,更有難以數計的動植物。

然而,環評調查沒有說這裡有八色鳥,也沒紀錄有珍稀植物。
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2004年,222隻
2005年,156隻
2006年,162隻
2007年,155隻
2008年,117隻(湖山水庫工程,71-73林班地八色鳥數量變少)
2009年,104隻
2010年,89隻(湖山水庫工程,64-67 林班地八色鳥減少)
2011年,57隻
2012年,34隻(湖山水庫範圍3隻)。

「湖山水庫工程生態保育措施」101年度工作報告
http://www3.wracb.gov.tw/Public/DownLoads/201356105957055.pdf

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------------------------------------------------ 【附錄1】湖山水庫‧我的家…
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最近在看林育立先生的新書《歐洲的心臟—德國如何改變自己》,裡面寫到:兩德統一前,東德的洛特伊石化工業區和周圍化工廠,曾經是全歐洲污染最嚴重的地區,統一之後,德國政府成立了專責單位進行污染整治,打造良善的基礎建設,二十四小時嚴密監測水電,消防、空氣和噪音,定期大修煉油廠,確保工安環保都到位。根據最近的民調,八成國民同意化工業是重視創新的產業,信任度達七成。
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德國統一至今二十多年,他們成功的改造了高污染的石化工業區,台灣能不能試著把眼光也看向未來的二十年。

近年倡議「循環經濟」的黃育徵董事長,今年三月在高雄的新書發表會上說:如果我們是以一、二年的尺度來看,你會覺得這不可能;但如何設定在2035年,剛好是一個小孩出生到成年,從現在就開始努力邁向循環經濟…