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【水資源】盜挖砂石坑處置方案初探一(致曹啟鴻縣長)

文☉李根政(2005.8.1)

自86年3月全台主要河川全面禁採砂石後,砂石價格飆漲,許多不肖農民便開挖農地出售砂石謀取暴利。89年高雄縣旗山鎮吉洋里已出現大量坑洞,居民並發現坑洞內積水黝黑且泛有油漬,散發撲鼻惡臭(註一),水面到處是垃圾漂浮。

總體而言,盜挖砂石坑以屏東地區的里港鄉信國、中和,鹽埔鄉彭厝及高樹鄉鹽樹、新南、田子等地最為猖獗,根據屏東縣環保局的估算全縣有200多個這類坑洞(註二)。這種超級大坑洞若遇豪雨會發生崩塌,不但危及鄰地,也造成道路沖毀、排水溝駁坎塌陷;在這一帶,通常地下10公尺左右便湧出地下水,豐水期時,這些坑洞就成了深淺不一的大水塘,淺者4、5公尺,深的達2、30公尺,過去高樹、里港皆曾發生居民戲水溺斃、人車掉落水塘淹死的不幸事件。單單里港一帶就有上百公頃違法採砂的農地,被移送法辦的地主也有4、50人,有人被判刑10個月並罰金百萬餘元(註三) ;高樹鄉至少有4、50筆,除了公有地外,多數地主都已「跑路」,鄉公所估計每筆回填金額動輒千萬元以上,對於公有地,屏東縣政府打算以設置廢土棄置場來恢復原貌,但必需釐清是國有財產局或是營建署新生地開發局之權責,但是面對私有地根本無力處理(註四) 。

有關盜挖砂石坑的處置方案,有二種,一為不回填,移作他用;二為回填。筆者茲分析及建言如下:

不回填,風險高,移作他用可行性低

根據筆者對水文的了解及觀察,信國一帶砂石坑豐水期坑內充滿地下水,枯水期則枯乾見底加上附近砂車石橫行,並無常態性觀光之價值;現有砂石坑之間的土堤結構安全勘慮,根據筆者觀察,部分砂石坑已被傾倒廢棄物,主要為建築廢棄物,家戶廢棄物,以及小型加工廠的廢棄物,最該提防的是被傾倒有毒事業廢棄物,導致地下水污染等疑慮,這部分媒體有相關報導,有待相關單位之追查。

再者根據丁澈士(2000)針對高屏地區盜挖砂石坑,進行水資源開發利用(人工湖)之可行性評估,提出幾項重要觀點,其一,盜挖砂石坑的用地徵收,亦涉及如何制裁盜挖砂石者的問題,為免產生錯誤的示範及變相鼓勵違法挖土採石,政府必須擬訂一套合法、合理的配套措施,意即避免地主造孽反而雙重獲利,不符社會公平正義。其二:本研究區域屬地下水流出區,地下水流動由東北之透水性佳之含水層向西北流至透水性較差之地區,因此,地下水位常年皆高,在枯水期亦僅離地面水7公尺左右,地下水儲存空間受限,意即本區大多數砂石坑並不適合做為水資源利用開發為人工湖。

綜上評估,砂石坑不回填移作他用的可行性低、風險高,回填還是較佳的處理方式。

回填,公權力積極介入,依法解決難題

目前農地盜挖砂石形成大坑洞,如果依照區域計畫法移送,刑責僅6個月,罰鍰僅6萬元以上30萬以上(註五) ,比起販賣砂石之暴利動輒數千萬(註六) ,並無嚇阻作用。相較之下,根據土石採取法,罰則就提高許多,包括「未經許可採取土石者,可以處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰」,以及要求限期辦理整復及清除其設施,未遵行者,可以按日連續處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止,並沒入其設施或機具。必要時,得由直轄市、縣 (市) 主管機關代為整復及清除其設施;其費用,由行為人負擔(註七) 。不過較可惜的是,土石採取法在當時砂石業者的施壓下,並未訂定刑責。

綜上法令之討論,盜挖砂石坑並非無法可管。面對現行犯,根據檢警調之經驗,查扣機具比開罰單更有效率;而對於辦理整復,則涉及多種問題。

其一、回填料源,根據監察院(2003)砂石開發之調查研究報告中有關農地採砂後回填料源之建議,其聲稱「如能利用營建剩餘土做為回填料,不僅可提高農地砂石開採潛力,同時可提供營建剩餘土方之合法收容處理場所;另外,台灣第一件開放農地採砂的案例—台糖圓潭採砂,其回填的則是阿公店水庫淤泥。上述二種料源若經審慎評估後也許可行,但回填過程若無嚴格管控,難保不會夾雜有害廢棄物進場,這部分需要主管機關負起責任,才能消除人民之疑慮。

其二、對於現存砂石坑,如果是公有地,建議先釐清權責,優先處理;至於私有地,則可依據土石採取法,由縣 (市)主管機關代為回填,要求行為人負擔費用。較符合社會公平的程序作法,或可採行1.連續開單;2.強制執行(此時地主就是欠政府回填的錢)3.若地主不願付費,則拍賣其土地;4.一般而言,不會有人要此燙手山芋,此時政府可以低廉價錢購買土地,繼續求償,同時進行回填工作;5.回填之公共土地,可興辦公共事業,如公園等。

這二年來,筆者數次勘查里港、吉洋一帶砂石坑,這裡彷彿化外之地,國中之國,黑、金橫行,只為利益,可以把良田變荒漠,可以把水源污染得連當地人都不敢喝地下水,想得無非是從土地搾取任何一絲可換成金錢的資源,讓人不禁要問,這一代的台灣人對土地還懷有什麼樣的情、什麼樣的愛?

盜挖砂石坑,目前幾乎遍佈全台西部,如不處理,將後患無窮,若僅依靠法律途徑解決,漫長的訴訟過程就將耗損大量公務人力,更使人民對政府的施政效率產生質疑,而且這樣棘手的課題,如交由地方政府單獨面對勢必曠日費時,因此,筆者建議行政院、立法院應主動提案修訂土石採取法,嚴定刑責;修改水土保持法,一體適用平地、海岸等區域,從源頭增強法律的嚇阻作用;另一方面更該積極地與地方政府共謀對策,從砂石、農地利用政策、回填整復的法律、策略、技術等層次進行評估,釐訂處理時間表,預編經費,儘速還給人民一個安全的土地。

註一:2000年9月15日,〈大量廢棄物入侵,積水黝黑,嚴重污染地下水;美濃大狹谷髒亂沒人理,招不滿〉,自由時報九版,記者溫國源美濃報導。

註二:2002年4月17日,坑洞回填廢棄物,將法辦地主,環保局將清查全縣200多個坑洞,向不法業者宣戰〉台灣新聞報22版,記者郭芷萱屏東報導。

註三:2001年8月28日,〈里港又見盗砂惡行,不肖業者勾結地主假闢漁池直採砂,留下坑洞成為奪命陷阱〉台灣新聞報七版,記者莊枝順里港報導。

註四:2000年11月19日,〈高樹鄉公地盗砂留下大坑洞無力復原,縣府希望以設置廢棄土堆置場恢復地貌,但權責未定無法推動〉,台灣新聞報13版,記者曾國明高樹報導。

註五:區域計畫法第21條,違反第十五條第一項之管制使用土地者,由該管直轄市、縣 (市) 政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者,得按次處罰,並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施,其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前二項罰鍰,經限期繳納逾期不繳納者,移送法院強制執行;第22條違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者,除依行政執行法辦理外,並得處六個月以下有期徒刑或拘役。

註六:如果砂石以每立方公尺250元獲利來計算,則一公頃的農地,每挖深一公尺,可獲利250萬,10公尺則可獲利2,500萬元。

註七:土石採取法第36條,未經許可採取土石者,處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰,直轄市、縣 (市) 主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施,屆期仍未遵行者,按日連續處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰至遵行為止,並沒入其設施或機具。必要時,得由直轄市、縣 (市) 主管機關代為整復及清除其設施;其費用,由行為人負擔。

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