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【環評】山地住民發展與國土保安的死結?

坪林交流道

<2006.05.07>

坪林行控中心有限度開放為交流道(每日外來旅客限4000車次),經環保署環評會多數委員認可已經通過,該案歷經多次審議,台北市政府與國道新建工程局針鋒相對,一個站在維護水源的立場,堅持不應開放,國工局則以民意要求,坪林人生計為後盾,以管理機制為有條件開放解套。
雖然筆者對最後審議的結論表達失望,因為這並非根本解決之道。然而,也不得不承認坪林案確實難解。因為,坪林行控中心開放為限量進入之交流道,是否會對翡翠水庫的水質造成威脅,歷次審議所擔憂的威脅主要來自三方面。一是車輛在高速公路行走造成的污染,二是遊客在坪林的吃喝拉撒的污染,三為遊客進駐後可能衍生的土地、建物開發,以及茶園擴張等,前二者也許可以透過雨污水收集處理進行管控;至於衍生的違法開發,則取決於政府的公權力,這部分由於政府在山地管理上長期的輕忽與放縱,致使大眾與多位環評委員都不放心,普遍都會質問,現在的違建、濫墾都管不好,未來中央、地方機關的共同管理會報、關閉機制等,會不會又流於形式?此一決議會不會只是把爭議由環評會移轉到共同管理會報?如果未來坪林真的「貓空化」的時候,相關執法單位能否抵抗來自「民意」「生計」的壓力?

另一方面,如不應予通過,對於保護水源的風險可以降低許多,然而,如何處理坪林鄉民發展的訴求,顯非環評委員單方面要求開發單位(國工局)可以達致,如無行政院進行跨部會、縣市的協商,研擬配套,恐難照顧坪林鄉民之不平。北市府聲稱:「從87年迄94年底,由自來水費每度附徵0.2元,作為協助台北水源特定區地方建設經費,共計徵收了10億餘元,其中,共已撥付坪林鄉回饋金,約2億7千多萬元,平均一個月回饋3、4千萬元。官員說,市府已盡力在照顧坪林人了。」(聯合晚報,95.5.4)但是,到底這些錢跑去那裡了?坪林人有感受到實質的回饋嗎?
又,坪林人要多少錢才可以彌補坪林行控中心不開放外來旅客?可否進行量化的研究,這些在環評中一直無法得到答案。如果坪林人追求的是越繁榮越好?人口越多越好?遊客越多越好的模式,那麼和水源保護的目標必然衝突!

坪林案所凸顯出的台北市民與坪林鄉人的利益衝突,並非個案,從去年(94)起在立法院審議的「原住民保留地造林補償條例」,正在同樣情境下的產物,然而其規模、影響層面更為深遠,如未加以關注,可能又是台灣山林與政府財政的一大浩劫。

山林保護,使用者付費
欲管制山地開發,以避免國土保安、水源保護風險,「回饋」確是一條兼顧社會公平正義的一條道路。由原住民立委曾華德等32人提案的「原住民保留地造林補償條例草案」,從94年5月至今,在立法院已經過多次討論。該補償條例共有九條,第一條開宗明義指出「為處理原住民保留地造林補償事宜,並使全國人民瞭解國土保安、水質涵養之重要性及受益者付費的基本原,配合政府造林、育林之政策,促進原住民族經濟事業之政策,達到政府全民造林運動的目的。」

提案人所持理由是,台灣原住民保留地多位於河川源頭,由於地勢落差大,坡度高,在土地開發利用上,多限定為造林使用。為促進土地合理利用,激勵原住民林農營林意願,於是要訂定補償條例,以達互惠原則;再者,台灣自然災害頗多,政府投注龐大經費於災害復建,負擔沈重,不若投注於造林,一可收造林之效,二可符合社會補償正義原之要求。

該條例草案提出以來,農委會主要反對理由在於其第六條,內容為「被補償者之補償金額,每年以1公頃為1單位,以基數計算,每一基數為新台幣10萬元。」經查現有原住民保留地面積約25萬公頃,其中宜林地約占70%,面積約17萬5千公頃,每公頃補助10萬,每年需增加175億的預算;如果8萬5千公頃國有林租地造林和19萬私有林地也比照辦理,那需國庫每年要付出450億的代價。

對於這個條例的制度,筆者提出幾點看法就教各界,呼籲立法院審慎評估,勿倉促通過。

一、人工造林非解決土石流之道:1996年農委會在賀伯颱風後推出全民造林運動,透過每公頃二十年共獎勵53萬元的機制,鼓勵人民造林,以解決土石流的問題,結果到2004年為止,造林3萬多公頃,耗費國庫100多億,但荒謬的是民間調查和官方的專案查證都發現不過是「砍大樹、種小樹」的變裝,造林政策演變成砍樹毀林,政策執行結果和目的竟完全相反。如翻開國府五十年來的造林史,筆者曾統計自1946-2000年的造林面積已高達1,130,326公頃,幾乎是國土的三分之一,為什麼造林不斷,土石仍然橫流?這說明了人工造林並非解決國土保安的根本之道,關鍵在於山林的管理出了嚴重的問題。

1、台灣1946-2000年造林面積統計表面積/年 1946~1959 1960~1989 1990~1996 1997~2000 合計
造林面積 351,709公頃 720,443公頃 31,813公頃 26,361公頃 1,130,326公頃
(彙整自農委會林業處、林務局的統計資料)

因此,筆者強烈質疑此番「造林」獎勵,極可能又是一個浪費錢又大搞破壞的荒謬劇。

二、在國土復育的原則下,進行山林政策的調整:多年來,民間不斷呼籲要進行山林政策的總檢討,包括立法永久禁伐天然林、林地分類、林地管理一元化、原住民參與經營管理等。而如果要談造林,筆者認為必需進行以下工作:

1.首先進行全國山地使用利用總清查,檢討土地編定的合理性(含林地、農牧用地,將全國林地區分為保育、保安用地與經濟地兩大類,並釐訂不同的施業管理模式。

2.如被劃為保育、保安用地,則禁止所有經濟活動、開發行為,保護既有天然林,人工林的經營也應以回復天然林為目標,至於濫墾、超限利用地則全面收回,大部分可任何自生演替,少部分可透過調查、試驗,確認生態綠化之可行性。政府應籌措林地回收費用,以及私有林地持有人之保護林地獎助費用。

3.如劃為經濟林地(包括現有人工林、濫墾或超限利用地等),則可進行人工營林,營造可利用、具有經濟效益之林木,透過造林補助,保價收購、本土木材加工利用之產業扶助等政策,提高木材自給率,善盡國際社會責任,另一方面籌謀戰備用材。這部分也應寬籌經費,在社會公平正義的通盤考量下,讓林農保有基本之生計。

三、災害復建之經費確有必要檢討,轉移方向:幾十來政府投注於災害復建之經費幾達天文數字,除常年的土保預算外,去年變本加勵推動石門水庫治理條件250億,水患治理特別條例1,160億,其中在河川上游續搞水保工程1,600多公里最為驚人,完全與國土復育背道而馳。因此,筆者支持這方面的預算應移轉至保護森林。同時可以把每年政府編列的水土保持預算進行與保護森林所需經濟成本,進行計算,了解每年支出450億是否合算?國家是否有能力持續編列這樣的補償預算?

四、確認弱勢者受益:原住民保留地的經營管理和原住民經濟是一個龐大的課題,這筆獎助金一旦下放,應保障原住民社會中的弱勢者確實受益,釐清其效益。因此原民會和農委會應針對原住民保留地的公、私有林,不同區域、每戶、每人擁有的林地面積,未來得償金額進行評估了解。同時確認獎助金的下放有無再度撕裂部落,強化私有權等負面問題。

五、原住民政策應建立於環境保護的基礎上:石門水庫治理條例、原住民保留地造林補償條例,都是原住民立委爭取原住民預算所提,這種立法策略,不知為選舉綁椿、討好選民的好策略,然而,對於原住民長期的經濟困境,這些可能帶來環境浩劫、進一步摧毀原住民所處生存環境的經費,該如此草率為之嗎?是否太過於短視。

結語:
造林補償能解決原住民的經濟問題?
台灣的山地可以發展什麼樣的產業?觀光、農業、採集、狩獵、公務員、手工業?

基本的生活需求,食物、飲水、教育機會、就業。

除了基本的生計之外,原住民未能受到妥善的教育資源,接受適切的教育,以致無法面對現代社會衝擊,因此成為社會追求經濟不公平競爭的犧牲品,才是原住民社會問題的根源。
教育原住民積極的去「養魚」!

十年樹木百年樹人,政府對原住民教育責無旁貸。執政者應以社會公義之人道考量,幫助原住民履行十二年的國民義務教育,給予適當的方式與妥善的資源,獎勵偏遠窮鄉原住民家庭憑子女在學証明、成績單(無論成績優劣),於慎謹機制下領受生活津貼,並以獎學金與學生生活補助取代優待入學考加分。學成後的原住民才能面對社會的「公平競爭」,更知回饋社會。

深入原鄉生活的漢人,開發、利用、租斷而濫墾原住民保留地。是否可以一視同仁?
人道、社會福利的方向在那裡?

有錢、有資源進入部落不一定是好事,很可能加速原住民部落的分化。強化私有土地的概念。

坪林案對台灣的水源保護策略而言,確實是個試金石,筆者審議本案的過程不斷在思考,台灣城、鄉、離島、平地、山地的發展權可能均等嗎?邊埵的鄉村、山地、離島需要優先保障什麼?
最近台26線安朔到旭海道路的拓寬、開通,正是緣於地方立委、議員、居民的訴求,希望藉此可以吸引由墾丁北上的觀光客,帶來地方繁榮;另外,

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2007年,155隻
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