跳到主要內容

【守護森林】環保團體何去何從?從NGOs與自然保育新主張圓桌會議談起

文⊙李根政(2002未發表文章)

色彩模糊的NGO會議

號稱前進約翰尼斯堡.地球高峰會的「台灣環境十年系列論壇NGOs與自然保育新主張圓桌會議」,七月二十六日在台北舉行,這個會議凸顯了台灣NGO的困境,雖然,運動界不乏積極可敬的新一輩運動者,或堅持理想的「老運動者」,但更多的是價值、立場混亂的環保團體和個人。
本次的主題是自然保育的伙伴關係,主持人是主辦單位荒野保護協會理事長李偉文,還有一位是立委趙永清,他後來沒出席,另一位是國家永續發展委員會的委員王鑫教授;而引言人中一位是鼓吹環保理念的鄭先佑教授,談的是分散多元的原動力,較具民間色彩;一位是理想色彩濃厚的官方機構研究人員趙榮台博士,他談的是生物多樣性;另一位則是台大森林系系主任鄭欽龍教授,他談的是森林原則,鄭欽龍教授和多年來的保育運動完全沒有關係,甚至對歷年來NGO對森林的主張也不以為然。

會場上我們仔細檢視這些名單和聽取發言,赫然發現NGO不見了!

一個宣稱回顧台灣環境十年的自然保育的圓桌會議,竟然只有官方、學界角色模糊的人士來進行「生物多樣性」和「森林原則」的基礎認知引言,完全沒有台灣NGO在自然保育的努力經驗,更沒有多年來從事自然保育和森林運動的NGO成員。是NGO無知嗎?是NGO認同政府、民間兩邊通吃的學界立場?我更要問,NGO存在的價值在那裡?

NGO的定位

NGO是英文“non-government organization”一詞的縮寫,直譯為「非政府組織」這類型組織在20世紀80年代以後開始蓬勃發展。而類似的名詞還有NPO,為“non-profit organization”的縮寫,直譯為非營利組織。這個詞較容易劃清公益組織與企業的界限。不過顯然台灣的使用習慣上以NGO同時代表了NPO,有點分不清了。

而管理大師杜拉克認為,大政府體制幾乎把公民的概念摧毀殆盡,為了恢復這種概念,後資本主義政體除了一般體認的兩個部門外(企業部門,政府部門),也需要「第三部門」。那就是獨立的「社會部門」。

根據這種分法,我將社會部門分為基本的二種類型,一種是彌補政府現有機制的無能或不足所成立的組織,例如社會服務等慈善團體等…,這類團體方向和政府較一致,由政府提供部分資金是應該,也比較沒有立場的考量;而另一種是從事社會改革,體現社會公義的團體,這類型的團體「立場」就變得很重要,因為我們要改變現狀,要監督政府或企業,如果立場模糊,很難自圓其說,取得社會支持!

以目前台灣的環保團體屬性來看,其實是面目模糊的,從和政府合作推廣政令、環境保護、生態保育理念的「環保團體」;強調綠色休閒,消費自然型的「環保團體」;到監督政府、企業,有立場的「環保團體」?這些特質常交叉混成一個團體的特質,前二者往往被質疑是在消費自然、破壞自然或是幫助政府粉飾太平?甚至變成一種俱樂部的性質,連社會部門都談不上。而後者的自我定位和實際作為往往也有著模糊的界限,這類團體往往較沒有組織、面對議題只能點狀碰觸,很難長期耕耘。

其實,以台灣社會力的薄弱,很難苛求一個團體能夠面面俱倒,未來如何發展各自的專業,進行分工、合作,是個重要的命題,但如果選擇在政府─社會部門游離壯大組織,沒有立場、沒有觀點,就不要再掛著NGO的招牌了!

NGO該不該用政府的錢!

在會議上,我發表:「不要拿政府的錢」這樣的觀點,由於時間的關係,我沒有機會深入表達,以下是我個人和組織運動的想法和原則:

我認為拿不拿錢最大的原則,就是組織的存續、固定的人事費用不能靠政府資金,例如不能仰賴接政府的專案來養人,因為政府在核銷、提報告的程序就可以把你搞死,根本不太能做其他事,也可以在給不給你補助款控制你。當然也有團體是拿政府專案、活動來壯大自己的團體,然而這些通常是和政府關係良好的團體,有人開玩笑說:什是非營利團體,就是「非營利不可」的團體。這句可褒可貶,看憑個人解釋,廣義來說,我認為營利和非營利只有一個界限:

營利是營「個人」或「一小撮人」的私利。

非營利是營「現在的公眾」、「世代」、「地球生界」的利益。

但是當團體利益超越公義、甚至立場不明、是非不分時,就變成營一個小集團的私利了,不管名義上如何響亮,都改變不了這個本質。

除非有一套機制不必靠關係,沒有立場考量,可以從政府拿錢來直接挹注NGO,而不會被操控,否則以台灣的現狀,很難相信有人能夠一手拿政府的錢維繫組織的運件,一手痛扁政府不留餘地。再者當NGO的人事安定、經費來源不虞匱乏時,要面對的就是組織內部是否具有的反省機制的問題,否則腐化、失去方向感等,不會是政府的專利。

官方參與是狼來了,還是?

雖然打破專家迷思,以平民式的運動取代精英式的運動,允為新世紀之價值,然而不代表我們不需要專業,相反的台灣NGO中,目前最缺的正是專業。專業的組織人才、專業的運動人才、專業的知識、文宣、募款、談判人才等…

26日的這場會議中,很有趣的是林務局黃裕局局長、農委會保育科科長、退輔會等官方人士的出席,觀念較開明的黃局長,願意傾聽民間的聲音,參與討論,允為新政府之新作為,當然要給與肯定,如果能做實質的討論、對話,相信有助於縮短民間和政府的資訊落差。

然而,在這種拜拜式的會議中,我擔心的是另一個問題,那天黃局長所談的是政府規劃中的林地分級概念,以及挑戰2008中的施政方針,以個人對這些議題的了解,這些宣示離落實的距離還很遙遠,更不必談政策和現實之間的差距了。然而,當與會者對政府體制的運作和現實了解不多,又沒有對議題充分了解的NGO人士與其對話時,就變成「政令宣導」、「提昇政府施政形象」的場合。NGO的可貴在於拿真真實實的土地經驗,檢驗政府的施政內涵,而不是隨著政府以口號、口水、理念相濡以沫,讓政府畫大餅來堵NGO的悠悠之口。

NGO的會議當然應該歡迎官方來對話,但當官方積極主動參與民間會議和NGO建立關係時,就是真槍實彈的肉搏戰,考驗的正是NGO的實力!而非生起「獲長官重視,與有榮焉、努力有成之感!」。NGO不需要和刻意和政府官員建立私誼,因為我們談的是「公共政策」,況且對於真正銳意改革的政府官員來說,他需要其實是外來的壓力讓他擺平內部的抗拒。

NGO參與政策討論、擬定的困境

最近,行政院組成了「國家永續發展委員會」,邀請了一些民間團體的代表成為委員。而關於國土規劃等等議題,也陸續籌設了推動委員會。相較於過去,執政者願意邀請民間直接參與政策討論、擬定,無疑是進步的作法,如果委員會的意見真能成為政策施行的依據,則效能上當然遠勝於政策推動後再以運動或遊說的方式來補破網的好。

但是對NGO來說,參與常有多種困境與考量。

一、衡諸多年來每逢選前,許多社運團體協助反對黨或執政者草擬進步主張的「政策白皮書」的經驗,事後往往淪為主政者包裝和口號,幾乎是做白工。因此執政者解決問題的誠意、決心就變成要素,也就是說,球並不在我們這邊。

二、個人並非一味主張不應該透過直接參與,從事社會的改革,但在參與的過程中,NGO必需有充分的自覺,敏銳的觀察會議程序、討論的議題,在會議上充分表達NGO的立場,產生制衡,向上提昇的力量。否則透過集體運作,常淪為政策背書,形同被收編。(因此隨時必需有退出、發表聲明的準備。)

三、委員會的形式,通常是大拜拜式的集合體,加上時間的限制,充其量僅止於建言,其成效端看是否找對人,還得考量議題的大小,小者建言已足,但大至國土規劃、國家永續發展等課題,勢必要對現況有更深入的了解、探討,這時就考驗著NGO的專業能力和時間了。

四、如果是透過長期施壓,迫令政府不得不和NGO談判,則更需要策劃與討論,個人的經驗是,太早參與對口,談判,只會喪失自己的籌碼,寧可持續施壓,讓政府讓步到關鍵時刻,然後衡諸自己或組織的能力可以負荷後續的會議、討論,否則理想將逐漸被吞噬在龐大的官僚體系中而不自覺。

參與政府的委員會是或坐上談判桌時,往往令環保團體陷入抉擇的困境,但必需互相提醒的一點是,沒有時間、欠缺專業處理的議題,寧可不要加入政府的委員會中運作!否則很可能迷失在多如牛毛的會議中,沾沾自喜,而NGO精神盡失,成為政府的花瓶。

另外,現場與會的對話中,其實隱含著一個值得探討的議題:台灣環保團體始終對抗的仍是各級政府主導的各種錯誤政策、經建破壞、執法缺陷等課題,例如會場上大家關切的是「雙連埤」道路拓寬、農民的困境、工業區的污染、台灣的棲地、物種保育民間個案等…。也就是說,諸如生物多樣性、森林原則等國際關注的議題和本地議題無任何接軌,大多是官方和學界及少數保育團體一種論述的觀點、保育形式、內涵等參考的架構等,而不是保育團體工作的主題,當天無人針對二個議題進行實質討論的原因即在於此。

至於NGO要不要去約堡參加地球高峰會,首要前題應是:我們有什麼?去做什麼?台灣的NGO要藉國外力量「引清兵入關」(林聖崇語)或是有什麼成功經驗可以分享呢?還是綠色外交?或純見習?也許有人清楚!

結語:

以上的看法,不可避免的批評主辦單位的作法,但以「台灣環境十年,NGOs與自然保育新主張」的恢宏格局與企圖心,的確應在議程和會議的準備上慎重為之,才不致讓與會者只專注於談個人關注的議題。儘管如此,會議上我仍聽到一些真知卓見,例如趙榮台博士在結論時提到對NGO的建議,認為非政府組織如果要在生物多樣性的議題上有所貢獻,必需充分瞭解生物多樣性的內涵、確認組織在生物多樣性的地位(niche)、健全財務結構、提昇執行能力等…

對於籌辦活動的工作人員,個人表示感謝和敬意,因為你們的確是出於內心、無私的奉獻這個社會。但如果耗費那麼多工作人員、參與者時間的會議,定位不清、議程鬆散,不僅環保團體被看扁,工作人員的辛勞也就沒有回饋了。

個人之所以不計毀譽的揭NGO瘡疤,是因為身處其中的我,憂心多於責難,台灣社會需要講真話的習慣和氣氛,不能凡事打迷糊仗!我受不了沒有立場、沒有觀點的NGO,正在腐蝕一步步腐蝕公民社會的理想,瓦解監督政府的機制。

在民進黨執政後,台灣的社會部門正處於發展期,各形各色的NGO正努力擺脫政黨勢力的干擾,一步步形塑自主的運動文化與組織,其中最重要的正是反省的機制,而專業能力的精進,開闊的運動視野、深沈的生命智慧,無疑是新世代運動者重要的質素。

這個網誌中的熱門文章

【一份心痛的名單】興建湖山水庫,損失的野生動植物…

湖山水庫,這座國民黨規劃,民進黨通過興建的水庫。
預定地除了是全球已知八色鳥分佈密度最高的區域外,更有難以數計的動植物。

然而,環評調查沒有說這裡有八色鳥,也沒紀錄有珍稀植物。
在民間團體不斷施壓之後,水利署才被迫擬定生態保育措施。

這裡有植物316種、鳥類81種、哺乳類22種、爬蟲類32種、魚類22種等。本區域之生物多樣性、歧異度非常高,堪稱低海拔生物寶庫。
這是份令人傷心的墓誌,只剩下名字。
我看過怪手剷平湖山水庫所在地山谷的畫面,想起了阿凡達,是那麼寫實。

水庫已經接近完工,這些在淹沒區和工程區的動植物也就消失了。
至於所謂生態保育措施有沒有成效呢?可以請大家檢視相關報告。

根據水利署委託顧問公司調查斗六丘陵(包括湖山水庫)的八色鳥數量顯示,
因為水庫的開發、清除地表植被,八色鳥的數量已逐年下降:
2004年,222隻
2005年,156隻
2006年,162隻
2007年,155隻
2008年,117隻(湖山水庫工程,71-73林班地八色鳥數量變少)
2009年,104隻
2010年,89隻(湖山水庫工程,64-67 林班地八色鳥減少)
2011年,57隻
2012年,34隻(湖山水庫範圍3隻)。

「湖山水庫工程生態保育措施」101年度工作報告
http://www3.wracb.gov.tw/Public/DownLoads/201356105957055.pdf

台灣已進入第三次政黨輪替,
蔡政府是否具有反省力,
認真檢討錯誤的水資源和產業政策?
湖山水庫是歷史殷鑑。

2016.4.7補記
------------------------------------------------ 【附錄1】湖山水庫‧我的家…
1.1 湖山水庫計畫區植物名錄

台灣大伐木時代,到底砍了多少樹?

文☉李根政,2016

2005年,筆者寫了一篇文章「台灣山林的悲歌」,簡略描述森林開發破壞史,由於是為了提供讀書入門,文章撰寫相當簡略,不足以呈現台灣山林開發的完整面貌。
由於許多網友常常引用前二段的數據,我認為有必要呈現數據的來源,於是進行了這部分的補註和部分修訂,提供各界參考。 ------------------------------------------------ 1912年~~日治時代,開啟伐木事業
台灣大規模的伐木事業開始於日治時代,1912年,阿里山區第一列運材車自二萬坪開出。自此,台灣百萬年的原始檜木林開始遭到慘烈的殺戮,漸次淪亡。如今,阿里山留有一座樹靈塔,即為日人大量殺伐檜木巨靈以至手軟、心驚,不得不建塔以告慰樹靈。總計在1912年~1945年間,官營的阿里山、太平山、八仙山三大林場共砍伐森林約18,432公頃、材積約663萬立方公尺,平均每年伐木20萬立方公尺左右。(註一)
日治的伐木事業,以完整的森林資源調查為本,編定森林計劃、劃分事業區,奠定了台灣現代化的林業經營的基礎。前林業試驗所所長林渭訪對此給予「伐而不濫、墾而有度」的正面評價。
然而,高山的伐木所代表的也是對原住民的步步逼近與管控,當數條深入內山、橫貫東西「撫番」道路開闢完成,原住民也隨著檜木巨靈傾倒,被迫往山下遷移,爾後日益失根、凋零。緊接著在二次大戰末期,實施戰備儲材,日本當局允許軍部直接伐木,為了取材方便,甚至連保安林都大肆砍伐,20萬公頃以上的林地遭廢,為日本治台留下一頁山林的血淚悲歌。
1945年~~國民政府時代,伐盡台灣檜木林
1945年國民政府來台後,推動「以農林培植工商業」的產業政策,開始大量砍伐原始森林,除延續日人所遺留林場外,更捨棄原有的伐木鐵路、索道,改開闢高山林道,進行新林場全面皆伐的作業;1956年在十三個林區厲行「多造林、多伐木、多繳庫」之三多林政(焦國模,1993);1958年更公布台灣林業經營方針:下令「全省之天然林,除留供研究、觀察或風景之用者,檜木以80年為清理期限,其餘以40年為清理期,分期改造為優良之森林。」這一連串耗竭式的伐木政策,鑄下台灣森林全面淪亡的悲劇,也帶給土地無止境的災難。
是年「八七水災」發生,次年又發生「八一水災」,1963年「葛樂禮颱風」,又引起大水災,此時社會輿論已有檢討之聲,但伐木量仍急劇昇高,1965年到1975年之…

真正的人道是解決污染,不是遷村

關於大林蒲遷村,做為一個非當事人,要尊重在地居民的選擇;但是,做為一個市民、公民,我有不同的想法。

高雄市大林蒲、鳳鼻頭一帶確實是被工業區隔離,成了都市邊埵孤島,但林園的汕尾、中芸、西溪一帶,或者大寮許多地方,情境也類似。走出了高雄,我們又如何看待走不掉的彰化台西村?雲林麥寮、台西人?
政府應該告訴人民,這些被污染逼到邊緣化的人們,每天呼吸到的空氣,和大林蒲人有什麼不同,健康風險如何,是否也要來遷村?
事實上,臨海工業區590家工廠、800根煙囟造成的困境,不只是大林蒲和鳳鼻頭,也是高屏地區的困境。前鎮小港地區三、四十萬居民,同樣緊靠著臨海工業區;高雄最南端的林園工業區旁住著近八萬人,而區內新三輕的產能剛從23萬噸乙烯提高到60-80萬噸,中下游工廠也還在增產或更新,數十年內,這些人民註定或被迫要和工業區共同生活,而空污則影響整個城市,這是我最熟悉的南方。
目前規劃的大林蒲和鳳鼻頭遷村地點距離臨海工業區僅有三公里,最大的差別在於融入了都市商業區,煙囟的壓迫感會改善,不必直接面對工廠的工安意外和惡性排放,但並沒有脫離重污染區域。
最近在看林育立先生的新書《歐洲的心臟—德國如何改變自己》,裡面寫到:兩德統一前,東德的洛特伊石化工業區和周圍化工廠,曾經是全歐洲污染最嚴重的地區,統一之後,德國政府成立了專責單位進行污染整治,打造良善的基礎建設,二十四小時嚴密監測水電,消防、空氣和噪音,定期大修煉油廠,確保工安環保都到位。根據最近的民調,八成國民同意化工業是重視創新的產業,信任度達七成。
德國的工業區不像台灣緊臨著人口密集的社區,政治和社會條件差異很大。但如果從現在開始,致力於改善臨海工業區、林園工業區的污染。第一個目標先把各種污染排放降到健康風險可以接受的程度,達成零事故,沒有任何意外、違法偷排;第二個目標,讓所有回饋金透明公共化,確保用於改善居住品質的公共投資;致力於強化隔離綠帶功能,聯外交通的安全便利等;第三,以循環經濟的新規範開始從改造工業區,逐步推動產業轉型。這不是比遷村更該優先做的事?
德國統一至今二十多年,他們成功的改造了高污染的石化工業區,台灣能不能試著把眼光也看向未來的二十年。

近年倡議「循環經濟」的黃育徵董事長,今年三月在高雄的新書發表會上說:如果我們是以一、二年的尺度來看,你會覺得這不可能;但如何設定在2035年,剛好是一個小孩出生到成年,從現在就開始努力邁向循環經濟…